El régimen de las competencias y de los límites de los distritos en las legislaciones nacional y autonómicas
| Autor | Dionisio Fernández de Gatta Sánchez |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Salamanca |
| Páginas | 115-163 |
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El principio de desconcentración continúa actualmente siendo uno de los menos estudiados del Ordenamiento Jurídico, a pesar de su mención en la Cons titución Española de 1978; y menos aún estudiada es la aplicación del mismo en
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la Administración Local2. Ciertamente, se ha prestado alguna atención, en textos clásicos, a la desconcentración administrativa en general, más al proceso de creación de órganos para la gestión desconcentrada de competencias que a la propia técnica operativa entre órganos ya creados, y mucha menos al uso de esta técnica en la Administración Local; situación que se explicaba en parte por el carácter limitado y estricto de la regulación preconstitucional3, aunque la misma no cambió mucho posteriormente4. En el ámbito de la Administración Local, y en particular de la Municipal, el estudio y el desarrollo ha sido mayor al preverse tal técnica desconcentradora en la Legislación Básica nacional y en las normas regionales en la materia5.
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No obstante lo anterior, debe resaltarse la importancia del principio de desconcentración en una sociedad tan compleja como la actual, en la que, a su vez, las Administraciones Públicas constituyen quizás el sistema organizativo más complejo del Poder Público.
La desconcentración, como es bien sabido, supone una reordenación norma-tiva de las competencias mediante la cual se transfiere la titularidad y el ejercicio de competencias administrativas, en el ámbito de una misma Administración Pública, de los órganos superiores a otros de nivel inferior, de manera permanente y como propia de los órganos que la reciben (STS de 12 de marzo de 1990, AR. 2522, que, además, la distingue de la técnica de la descentralización); proceso que puede tener connotaciones territoriales (la denominada desconcentración territorial; que se refleja en los Distritos, como veremos) o no (la llamada desconcentración funcional, que es visible, p. ej., en la relación entre un Ministro y un Director General, en el Ministerio correspondiente); siendo el fundamento último de esta técnica la eficacia en la acción administrativa, al tener por finalidad acercar la misma a los ciudadanos, colocándose así la Administración más cerca de los problemas reales de los mismos, y de sus soluciones (SsTS de 12 de mayo de 1990, AR. 6979, y de 4 de enero de 1991, AR. 501, y ATS de 27 de marzo de 1992, AR. 2808); descongestionando de trabajo los niveles superiores de la organización y agilizando así la actividad administrativa. Además, también es útil para favorecer la participación ciudadana en la acción de las Administraciones Públicas. En este sentido, con mucha claridad se expresa la STS de 16 de enero de 1990 (AR. 7477), referida al Ayuntamiento de Barcelona, al señalar que tal técnica «...no significa la aparición de entes menores y tan sólo constituye una técnica organizativa instrumental con la finalidad explícita de facilitar la participación ciudadana en la gestión de los asuntos locales y mejorar éstos. En definitiva, los distritos son dependientes de la Corporación con una base territorial y, por tanto, órganos de la Administración que cumplen funciones ejecutivas...».
Debido a la visible trascendencia de esta técnica en los Estados democráticos modernos, el principio de desconcentración se recoge en el art. 103-CE, como principio de organización aplicable a todas las Administraciones Públicas (tal como reconocen la STC 85/1983, de 25 de octubre, y la STS de 14 de mayo de 1998, AR. 4801), y se menciona con carácter general en las Leyes Administrativas más importantes, tanto nacionales (así, p. ej., en el art. 12 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de 1992 o en el art. 3 de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado de 1997), como autonómicas (por todas, Ley del Gobierno y Administración de la Comunidad de Castilla y León de 2001); así como, según veremos, en la Legislación relativa a la Administración Local, y más en concreto a la Municipal.
En relación a las competencias que, con carácter general, pueden ser desconcentradas, y sin perjuicio de lo que se señalará más adelante respecto al ámbito municipal, el Ordenamiento Jurídico no establece directamente disposi-
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ción alguna, siendo posible pues llevar a cabo estos procesos de forma amplia en relación con las competencias del órgano que desconcentra, si bien esta amplitud tiene al menos dos límites de carácter general: por un lado, la necesidad de que el proceso de desconcentración cumpla su finalidad esencial (es decir, acercar la gestión y la acción administrativa a los ciudadanos, descongestionando los niveles administrativos superiores, y redundando así en una mayor eficacia administrativa)6, y, por otro lado, que la desconcentración competencialmente sea de tal magnitud que desdibuje y haga irreconocible la figura del órgano que desconcentra (en este sentido, la STS de 12 de mayo de 1990, AR. 6979, habla de pérdida de competencias de ése órgano), es decir, es necesario que este último mantenga su sentido previsto en el Ordenamiento y el protagonismo en la acción administrativa concreta, ya que de otra forma se estaría produciendo materialmente una sustitución orgánica, no prevista jurídicamente.
Tal como hemos señalado, el principio de desconcentración supone una técnica que trata de hacer más efectiva y ágil la acción administrativa, al descargar la misma de los niveles superiores de la organización administrativa para entregarla a los niveles más cercanos al ciudadano; proceso que se justifica, pues, en la adecuada gestión administrativa. No obstante, este proceso es especialmente útil y adecuado cuando tiene connotaciones territoriales, en especial, ya en el ámbito municipal, en los supuestos de las grandes y complejas aglomeraciones urbanas, en las que la aplicación de este principio acerca la Administración Municipal a los ciudadanos a un nivel territorial inferior, más cercano a los problemas reales; con lo que se plantean métodos más adecuados de la gestión local.
Según datos oficiales del Instituto Nacional de Estadística, referidos a 1 de enero de 2007, España se caracteriza territorialmente por tener un gran número (seguramente excesivo) de Municipios, en particular la gran mayoría muy pequeños; número que, salvo la importante supresión de los mismos llevada a cabo entre 1960 y 1981, no ha dejado de aumentar hasta llegar a los actuales 8.111 Municipios (de los que 2.248 corresponden a la Comunidad de Castilla y León). Además de estos datos numéricos, deben tenerse en cuenta los relativos a la población española y a su distribución territorial: la gran mayoría de la
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población española (casi 45 millones de habitantes) se concentra en las ciudades de más de 100.000 habitantes, que son 59 sobre el total de Municipios (53 ciudades cuentan con más de 100.000 habitantes y únicamente 6 ciudades con más 500.000 habitantes: Madrid, Barcelona, Sevilla, Valencia, Málaga, Zaragoza, ciudades de la costa mediterránea, algunas «islas poblacionales interiores» y otras de las costas gallegas y del norte). Es decir, España es esencialmente una sociedad muy urbana radicada en un territorio mayoritariamente rural; teniendo problemas de dispersión de la población en Municipios muy pequeños y de una fuerte concentración en muy pocos Municipios de gran tamaño7.
En este sentido, aunque con otros datos urbanos y de población, justamente en los Municipios españoles de mayor población fue en los que la desconcentración territorial (con algún matiz) se empezó a diseñar y a utilizar años atrás.
En nuestra rica historia municipal8la regulación de la desconcentración territorial prácticamente no es visible hasta bien entrado el siglo XX, y esto aún
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de forma incipiente, y con connotaciones urbanísticas y poblacionales claras. En este punto, pueden mencionarse las Leyes de 1944 y 1946 que permitieron la aplicación de un régimen urbanístico especial a Madrid, Bilbao y Valencia; cuestión que respecto a Barcelona y su comarca realizó una Ley de 1953. Más tarde, la Legislación Local de 1955 únicamente admitirá una cierta desconcentración funcional en la...
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