Las competencias estatales en el ámbito de la protección pública a la promoción de viviendas y su adquisición: el derecho positivo

Autor:Felipe Iglesias González
Cargo del Autor:Profesor de Derecho Administrativo. Universidad Autónoma de Madrid
RESUMEN

Capítulo IV Las competencias estatales en el ámbito de la protección pública a la promoción de viviendas y su adquisición: el derecho positivo 1. Definición de las actuaciones protegibles mínimas y sus límites 2. Definición de los mecanismos de financiación cualificada y su regulación 3.... (ver resumen completo)

 
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CAPÍTULO IV

LAS COMPETENCIAS ESTATALES EN EL ÁMBITO DE LA PROTECCIÓN PÚBLICA A LA PROMOCIÓN DE VIVIENDAS Y SU ADQUISICIÓN: EL DERECHO POSITIVO

En este Capítulo, pretendemos establecer el alcance de la definición de las bases estatales emanadas al amparo del artículo 149.1.13 CE en el ámbito de la legislación estatal que establece medidas de fomento para la protección a la adquisición y promoción de viviendas, aplicando el análisis que hemos diseñado en el antecedente Capítulo III.

En este análisis, tomaremos en consideración, como no podría ser de otra manera, la STC 152/1988, que ha establecido los parámetros esenciales de la distribución de competencias en el ámbito de la protección a la vivienda. Sin embargo, no nos limitaremos a realizar un comentario crítico de esta Sentencia y ello por dos motivos: en primer lugar, porque las normas que fueron objeto del litigio están formalmente derogadas, aunque no es menos cierto que, en líneas generales, la normativa vigente mantiene el esquema de las normas entonces impugnadas; en segundo lugar, porque el análisis de la Sentencia se limita a las normas impugnadas, que no eran sino una parte, aun sustancial, de las normas que regulaban la protección pública a la vivienda. En todo caso, hemos de recordar que los fundamentos jurídicos en los que se basa el análisis realizado por la STC 152/1988 resultan cercanos al estudiar el alcance de las bases, a pesar de que, tal y como hemos avanzado, defendía nominalmente la inadecuación metodológica del binomio bases - desarrollo para examinar normas reguladoras de políticas de fomento de sectores económicos 361.

Siguiendo el método de análisis que hemos propuesto en el apartado 3.1.3 del Capítulo III, razonable será analizar, en primer lugar, cuáles son los objetivos que, en el ámbito de la protección de la promoción y adquisición de viviendas, caracterizan la normativa estatal actualmente vigente. El preámbulo del Real Decreto 1186/1998, de 12 de junio, recoge la siguiente definición de objetivos propuestos:

El nuevo régimen aplicable al período 1998-2001 se propone en general las siguientes finalidades:

a) Mejorar la estructura del mercado de la vivienda, facilitando a las familias con ingresos medios y bajos el acceso a la primera vivienda en propiedad; aumentando la oferta de viviendas en alquiler; estimulando la actividad rehabilitadora del parque residencial existente; propiciando la generación de suelo urbanizado con repercusiones moderadas en el precio final de nuevas viviendas, a fin de anticipar y reforzar los efectos de la recientemente aprobada Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones.

b) Contribuir a garantizar y mantener un nivel adecuado de actividad y empleo en el subsector vivienda (...).

Este Real Decreto tiene por objeto la regulación de medidas de financiación estatal, tanto de carácter directo, es decir, de origen presupuestario, al margen, pues, de los beneficios de carácter fiscal, como las consistentes en la concesión de préstamos por parte de entidades de crédito, públicas y privadas, dentro de los correspondientes convenios con el Ministerio de Fomento

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De todos estos objetivos enunciados por la propia norma se puede deducir un objetivo genérico de la política estatal de protección de la promoción y adquisición de viviendas: financiar la adquisición de viviendas por sectores sociales con problemas de acceso mediante técnicas de fomento consistentes en la subsidiación de intereses de los préstamos otorgados por entidades de crédito, el otorgamiento de subvenciones y, finalmente, la concesión de beneficios fiscales. Mediante el cumplimiento de este objetivo se pretende influir en el mantenimiento del empleo del subsector vivienda.

Una vez decidida la necesidad y oportunidad de la intervención pública y definidos los objetivos propuestos, el Estado puede instrumentar jurídicamente su actuación, al amparo del artículo 149.1.13 CE, a través de diversos instrumentos jurídicos: desde el simple establecimiento de unos criterios mínimos definidores de las actuaciones protegibles, dejando que sean las Comunidades las que desarrollen estos principios, hasta una intervención máxima del Estado que limite al mínimo posible la participación de las Comunidades Autónomas, esto es, el desarrollo administrativo de las ayudas y su propia ejecución, que, como hemos visto, constituyen el mínimo que en todo caso ha de corresponder a la Administración autonómica en virtud de las competencias que ostenta en la materia «vivienda».

En realidad, la vigente normativa reguladora de las medidas de fomento en materia de vivienda se encuentra en el hemisferio de los dos polos que acabamos de señalar. Sin duda, la normativa vigente conlleva una fuerte dosis de intervención estatal en el diseño de los instrumentos que vertebran la política de vivienda, pero, no es menos cierto, que esta normativa estatal no sólo respeta íntegramente el ámbito de la gestión de las Comunidades Autónomas, sino que permite que éstas desarrollen ampliamente, incluyendo las especifidades que crean convenientes, todos y cada uno de los instrumentos básicos que conforman la vigente política de vivienda. Desde esta perspectiva, la vigente normativa de vivienda está fuertemente descentralizada, a pesar de tener un vigoroso tronco común.

Este tronco común está conformado en buena parte por el contenido del Real Decreto 1186/1998, de 12 de junio, puesto que, al menos en el ámbito de las normas que regulan la promoción y adquisición de viviendas (esto es, dejando al margen el capítulo dedicado a la política de rehabilitación), todos sus preceptos pueden ser considerados como básicos, y ello a pesar de que, desafortunadamente, la propia norma no dedique ningún artículo a definir qué preceptos tienen esta consideración, incumpliéndose de esta manera los parámetros de caracterización de las bases estatales definidos por la STC 69/1988 362, salvo que se entienda que la afirmación del carácter básico de todos los preceptos se encuentra en el propio preámbulo del Real Decreto 1186/1998 363.

Tan alta concentración de preceptos básicos en el Real Decreto 1186/1998 se debe, fundamentalmente, a dos motivos: en primer lugar, a la importante incidencia que la STC 152/1988 ha tenido en el diseño del marco estatal de fomento de la promoción y adquisición de viviendas, de manera que sólo han permanecido en el articulado preceptos similares a los que habían sido declarados expresamente constitucionales en la citada Sentencia, por lo que podemos hablar de un proceso de depuración normativa 364; en segundo lugar, la Administración estatal parece haberse convencido de la necesidad de llegar a un consenso en el diseño de la política de vivienda con las Administraciones autonómicas, dado que éstas, al fin y al cabo, van a gestionar las políticas e instrumentos diseñados por el Estado. Este convencimiento se traduce en un importante diálogo y debate con las Comunidades Autónomas de tal manera que se puede decir que se trata de un verdadero texto de consenso entre las Administraciones estatal y autonómica que provoca la limitación de la intervención estatal a los aspectos básicos y la participación en la normación por parte de las Comunidades Autónomas a través de las Conferencias Sectoriales de vivienda 365. Esta cooperación entre Estado y Comunidades Autónomas se pone también de manifiesto en los Convenios suscritos entre ambas Administraciones Públicas para el desarrollo de los planes de vivienda 366.

En el Real Decreto 1186/1998 se combinan preceptos básicos de carácter mínimo 367 y artículos que agotan la normación posible, impidiendo su desarrollo autonómico 368. Esta combinación entre normas mínimas y máximas permite evitar dejar sin contenido a la correlativa competencia autonómica de desarrollo de las bases, auténtico límite para la definición de las bases estatales.

Asimismo, será preciso advertir, desde este momento, que aunque en el Real Decreto 1186/1998 se concentre buena parte de las bases estatales relativas a la protección a la vivienda, no recoge todos los aspectos que deben considerarse como básicos en el ámbito de la protección a la promoción y adquisición de viviendas. Este Real Decreto cuantifica toda una serie de ayudas y articula los instrumentos necesarios para que éstas sean efectivas, partiendo de ciertos conceptos que no considera oportuno regular, por considerarlos, aunque nunca lo diga expresamente, configurados ya suficientemente en la normativa vigente. Se trata, fundamental pero no exclusivamente 369, del régimen jurídico de las VPO, en el que bien se podría hablar de una remisión completa a su normativa reguladora, frente, por ejemplo, al régimen de las Viviendas de Precio Tasado 370, que son expresamente reguladas en el propio Real Decreto (arts. 23 y ss.) 371.

Todo el régimen jurídico de financiación de actuaciones protegibles para la protección de la promoción y adquisición de viviendas, salvo en parte en el supuesto de las VPT y las viviendas de protección autonómica, se basa en el concepto y régimen jurídico de las VPO 372, articulado, principalmente, por el Real Decreto 3148/1978, de 10 de noviembre, el Real Decreto-Ley 31/1978, de 31 de octubre y, finalmente, el Decreto 2114/1968, de 24 de julio.

De manera que será preciso, con el objeto de obtener una visión completa de los instrumentos que conforman los aspectos básicos en el ámbito de la protección a la vivienda, acudir a la normativa reguladora del régimen jurídico de las Viviendas de Protección Oficial, aún vigente. Nos encontramos frente a tres normas preconstitucionales que regulan el régimen jurídico de las Viviendas de Protección Oficial con una exhaustividad verdaderamente incompatible con el reparto competencial resultante del diseño constitucional 373, pero ello no...

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