La competencia legislativa en materia de cooperativas: el caso español
| Autor | Dr. Enrique Gadea Soler |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Mercantil, Universidad de Deusto |
| Páginas | 13-26 |
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En la actualidad no existe una única Ley sino varias Leyes de cooperativas, dado que la mayoría de los territorios tienen norma propia. Para explicar esta situación debe tomarse como punto de partida la nueva organización territorial del Estado que arbitra la Constitución de 1978. Se trata de un sistema de organización territorial autóctono, llamado «Estado de las Autonomías», que presenta similitudes con un Estado federal, aunque también no pocas diferencias. Con él, se divide España en 17 Comunidades Autónomas, distribuyéndose las competencias entre éstas y el Estado. La propia Constitución dedica dos artículos a la distribución de competencias: el 148 se refiere a las competencias que pueden asumir las Comunidades Autónomas en sus respectivos Estatutos; y el 149 recoge las competencias sobre las que el Estado se reserva la competencia exclusiva, entre ellas —en el párrafo 1.6— se señala la relativa a la Legislación mercantil.
Aprovechando la imprecisión existente sobre la calificación y el encuadramiento de la sociedad cooperativa, para la que todavía hay que recurrir al obsoleto artículo 124 CDC1, los Estatutos de Autonomía del País Vasco (artícu-
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lo 10.23) y de Cataluña (artículo 9.21) atribuyen a sus Comunidades Autónomas competencia exclusiva en materia de cooperativas. Posteriormente, también asumen competencias legislativas exclusivas en esta materia el Estatuto para Andalucía (artículo 13.20), el Estatuto de la Comunidad Valenciana (artículo 31.21) y la Ley reguladora del Régimen Foral de Navarra (artículo 44.7).
Sobre la base a la competencia asumida por los respectivos Estatutos de Autonomía, el legislador vasco primero —mediante la Ley 1/1982, de 22 de febrero—, y posteriormente el catalán —a través de la Ley 1/1983, de 9 de marzo—, aprueban sus respectivas Leyes de cooperativas.
Ley vasca fue objeto de recurso de inconstitucionalidad, con el que el Estado puso en entredicho la constitucionalidad de toda la delimitación competencial en materia de cooperativas, aunque no contribuyó a modificar la situación previamente creada.
El recurso se resuelve en la sentencia 72/83, de 29 de julio. De ella se desprende que «… las partes centran el debate de la competencia legislativa del País Vasco (y por tanto de las demás Comunidades que han asumido competencia exclusiva) en la consideración del denominado Derecho cooperativo como una parte o no del Derecho mercantil. La trascendencia que otorgan a esta configuración se explica fácilmente porque la Constitución establece que el Estado tiene competencia exclusiva en materia de Legislación mercantil (artículo 149.1.6) y el Estatuto atribuye competencia exclusiva al País Vasco en materia de cooperativas «conforme a la Legislación general en materia mercantil» (artículo 10.23), por lo que si la regulación sobre cooperativas hubiera de calificarse de mercantil —como sostiene el Abogado del Estado— la conclusión a la que habríamos de llegar sería la de que la competencia legislativa en materia de cooperativas no corresponde a la Comunidad Autónoma».
No obstante, el Tribunal, sin entrar en el fondo del asunto y sin tener en cuenta que aunque la cooperativa se calificase como sociedad civil la competencia también correspondería al Estado sobre la base del artículo 149.1.8, señala que: «…sin pretender ahora sentar afirmaciones de carácter general… si podemos afirmar que en principio no es admisible una interpretación que conduzca a variar de contenido la competencia legislativa de la Comunidad en materia de cooperativas, que hay que entender le viene atribuida por el artículo 10.23 del Estatuto».
A esta conclusión: «…conduce la interpretación sistemática de los preceptos de la Constitución y del Estatuto, situado en el marco constitucional, y que prescinde de cualquier posición doctrinal acerca de si las cooperativas han de calificarse o no como sociedades mercantiles, ya que la interpretación ha de situarse en el contexto del ordenamiento vigente» (fundamento jurídico 3º).
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En principio, sólo las cinco Comunidades referidas asumieron competencia legislativa exclusiva, aunque, en la actualidad, todas las Comunidades tienen transferida la competencia en la materia: mediante la Ley Orgánica 9/92, de 23 de diciembre, se transfirió la competencia a Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Aragón, Extremadura, Baleares, Madrid, Castilla-La Mancha y Castilla-León, Galicia recibe la transferencia través de la Ley Orgánica 16/95 y, finalmente, Canarias mediante la Ley Orgánica 4/96, de 30 de diciembre.
Como consecuencia de esta delimitación territorial de competencias en materia de cooperativas, nos encontramos con una Ley general de cooperativas, 3/1987 de 2 de abril, que se aplicará en aquellas Comunidades Autónomas que no han aprobado Ley de cooperativas y de forma supletoria en las Comunidades con norma propia, y con las Leyes propias de las Comunidades que las han aprobado: Ley 1/1982, de 22 de febrero de cooperativas del País Vasco, Ley 4/1983, de 9 de marzo, de cooperativas de Cataluña, Ley 2/1985, de 2 de Mayo, de cooperativas de Andalucía, Ley 11/1985, de 25 de Octubre, de cooperativas de la Comunidad Valenciana, Ley foral 12/1989, de 3 de Julio, de cooperativas de Navarra. La aprobación de las demás, y la reforma de las leyes citadas, se realizará en fecha más reciente, tal como señalaremos posterior-mente.
A la hora de valorar esta situación encontramos serios recelos, como el de Borjabad2, cuando apunta: «… el observador empieza a preguntarse si ha sido necesaria, y sobre todo si lo es, y si va a seguir siendo conveniente, tal fragmentación de la Legislación cooperativa en un Estado de poco más de cuarenta millones de habitantes, o si tal situación va a ser el origen de un caos, donde en el mejor de los casos, una norma autonómica no va a tener más valor que el que podía suponer en otra época una de carácter estatutario» y con duras críticas como la de I. Arroyo3 cuando señala: «La ciencia jurídica dispone de técnicas legislativas depuradas para dar solución adecuada a problemas políticos, sin menoscabo del rigor científico de la materia regulada. No es moneda de uso corriente, en la actual sociedad democrática española, navegar en contra de las potestades legislativas de las Comunidades Autónomas. Nadie puede negar que el movimiento cooperativo histórica, sociológica y económicamente, ha prendido con más fuerza entre las poblaciones asentadas en las hoy llamadas Comunidades Autónomas. El movimiento catalán cooperativo es un dato histórico de singular importancia, la estructura cooperativa vasca domina buena parte de la organización económica euskaldún, las cooperativas ganaderas gallegas presentan cifras de facturación homologables a empresas multi-nacionales, y las cooperativas agrícolas andaluzas pueden ser el fermento de la expansión económica de toda la región. No nos engañemos, el poder central no puede ser insensible a la evidencia. En pocas palabras, la cooperación hun-
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de sus raíces en una estructura política regional, formalista o cantonal. Ahora bien, si el político no puede volver la espalda a la realidad, la política legislativa tampoco puede olvidar que las disciplinas jurídicas tienen sus límites, que tampoco es bueno soslayar. Por todo ello me parece más acertado que el Estado central se hubiera reservado —como creo que manda la propia Constitución— la competencia legislativa exclusiva en todo el territorio nacional, bien por el cauce de la ley de bases o mejor aún por el texto articulado, dejando para las Comunidades ya el desarrollo articulado, ya la potestad reglamentaria. En la peor hipótesis se hubiera respetado el esfuerzo de la doctrina científica, y en la más favorable se habría evitado tanto alarde legislativo y tanta reiteración».
Las palabras del profesor I. Arroyo cobran si cabe mayor fuerza al analizar la postura mayoritaria que se adopta respecto al término «Legislación mercantil». J.F. Duque4 afirma que no puede reducirse al contenido del Código de comercio o, aplicando un principio de subrogación legislativa, a las normas que hubiesen sucedido, por la vía de reforma legislativa, a los originarios preceptos del Código. Es casi inoportuno recordar —apunta— que el Código de comercio se constituye como un ordenamiento abierto, en el que la actividad de la sociedad puede incluir normas nuevas para regular las nuevas instituciones que vayan surgiendo de la práctica social. En el mismo sentido, A. Menéndez5 señala que la expresión «Legislación mercantil» no puede quedar reducida al contenido del Código de comercio vigente o a las normas que hubiesen sucedido, por vía de reforma legislativa a las materias comprendidas en el mismo. No es fácil compartir alguna autorizada opinión6 en el sentido de que la expresión «Legislación mercantil» se corresponda básicamente con la noción tradicional del Derecho mercantil, vinculada al contenido del Código de comercio, y dejar fuera de ella materias que han surgido legislativamente con independencia del Derecho mercantil tradicional y que han sido incluidas dentro de esa rama del ordenamiento jurídico por la doctrina científica de los últimos tiempos. Dentro del Derecho mercantil vivo —continúa señalando el autor7—, es decir, el que prolifera al margen de la codificación, debemos destacar el moderno Derecho de la organización industrial, los nuevos tipos de empresa...
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