El tratamiento de las ayudas compensatorias a los proveedores de servicios de interés general en el derecho comunitario de la competencia: el caso del canon audiovisual francés
| Autor | Francisco Hernández Rodríguez |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Mercantil. Universidad de Santiago de Compostela |
| Páginas | 912-927 |
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[Comentario a la Sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 11 de marzo de 2009, «Televisión Francaise ISA. (TF1) contra Comisión de las Comunidades Europeas»]
El 11 de marzo de 2009, la Sala Quinta del Tribunal de Primera Instancia ha resuelto el asunto T-354/05 «Televisión Francaise 1 S. A. (TFl) contra Comisión de las Comunidades Europeas» que tenía como objeto un recurso de anulación de la Decisión C (2005) 1166 de la Comisión relativa a la ayuda concedida a las cadenas públicas francesas de televisión «France 2» y «France 3».
La sentencia supone un nuevo pronunciamiento de un Tribunal Comunitario sobre la compleja cuestión de las ayudas compensatorias concedidas a empresas que prestan servicios de interés general y sus relaciones con las normas de competencia del Tratado, en particular con las referentes a las ayudas públicas. Como ha afirmado nuestra mejor doctrina, la necesidad de compaginar y hacer coherente el sistema de control de las normas de la competencia y, más concretamente, de la regulación de las ayudas estatales, con el trato especial dispensado, ratione materiae, a las empresas encargadas de la gestión de servicios calificados como esenciales, ha sido un problema endémico en el ámbito comunitario1. El caso de la financiación de la televisión pública francesa es una consecuencia de la sentencia «Altmark» y pone de manifiesto los problemas que conlleva su aplicación. Aunque la jurisprudencia comunitaria había establecido de forma reiterada que las ayudas compensatorias recibidas por empresas que prestasen actividades de interés económico general no se debían considerar ayudas públicas y, por tanto, se quedaban al margen de los mecanismos de control comunitarios, la sentencia «Altmark» impuso el cumplimiento de determinados requisitos para que una ayuda de esta naturaleza no sea considerada ayuda pública. Tal y como se verá en este comentario, el Tribunal de Justicia en Altmark ha modificado de forma sustancial la situación hasta entonces vigente ya que, aunque parte del principio general de que las ayudas compensatorias pueden no ser consideradas ayudas públicas, impone unos requisitos de tan difícil cumplimiento,Page 913que un gran número de ayudas compensatorias que con el enfoque tradicional quedarían al margen de todo control comunitario, ahora se conceptúan como ayudas públicas en el sentido del artículo 87 del Tratado y se someten al control comunitario. Es el caso del canon audiovisual francés, en el que la Comisión y el Tribunal de Primera Instancia entendieron que a pesar de que se trataba de ayudas compensatorias concedidas a cadenas de televisión públicas que prestan servicios de interés general, tenía que ser considerado como una ayuda pública y, en consecuencia, someterse al correspondiente procedimiento de control para, a continuación, declararlo compatible con el mercado común con arreglo al artículo 86.2 del Tratado.
La principal cuestión de fondo que se discute en la sentencia es si la Comisión, tras afirmar que una medida estatal de compensación de los costes de un servicio público no cumple los requisitos que permiten eludir la calificación de ayuda de Estado, puede justificar dicha medida con arreglo al artículo 86.2.
Mediante un escrito presentado el 10 de marzo de 1993, Televisión Francaise 1 SA. Propietaria de la cadena privada de televisión comercial «TF1», presentó una denuncia ante la Comisión en la que sostenía que el modo de financiación y explotación de «France 2» y de «Fran-ce 3», dos cadenas públicas de televisión constituía una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87.1 del Tratado. Más concretamente, la denunciante entendía que las subvenciones de diversa índole, las aportaciones al capital y las autorizaciones de déficit de las que disfrutaron France 2 y France 3 a principios de los años noventa permitieron a estas cadenas públicas obviar los imperativos de rentabilidad comercial pujando a la hora de adquirir derechos de televisión y practicando precios de reclamo y reducciones artificiales en sus emisiones publicitarias y operaciones de patrocinio.
El sistema de financiación de la televisión pública francesa es mixto ya que combina la tasa por televisor con los ingresos publicitarios y por patrocinio. Sin embargo, de acuerdo con las alegaciones realizadas por el Estado francés, la liberalización del sector audiovisual y la privatización de TF1 perjudicaron seriamente la situación económica de las cadenas públicas France 2 y France 3 de tal forma que las autoridades francesas se vieron obligadas a intervenir para garantizar la permanencia de estas cadenas y su misión de servicio público y mantener así el pluralismo. La necesidad de hacer frente al aumento de costes de los programas y la aplicación de un plan estratégico que, además de ahorrar gastos fijase una estrategia para que ambas cadenas pudiesen responder mejor a las demandas de los telespectadores afirmando al mismo tiempo que su especificidad como cadenas públicas justificaba plenamentePage 914tanto las subvenciones a la inversión recibidas como, en el caso de France 2, las aportaciones al capital realizadas con el fin de corregir la estructura de su balance2.
Mediante la Decisión 2004/838/CE, de 10 de diciembre de 2003, relativa a las ayudas estatales ejecutadas por Francia a favor de France 2 y France 3, la Comisión decidió que las subvenciones a la inversión recibidas por France 2 y France 3 así como las aportaciones de capital efectuadas a favor de France 2 entre 1988 y 1994 constituían ayudas de Estado compatibles con el mercado común con arreglo al artículo 86 apartado 23.
En el marco del examen permanente de las ayudas existentes, el 10 de diciembre de 2003, la Comisión Europea dirigía un escrito a la República Francesa en el que exponía su análisis sobre el sistema del canon audiovisual francés. En respuesta a este análisis, las autoridades francesas asumieron ciertos compromisos comunicados a la Comisión en escritos de 18 de noviembre de 2004 y de 4 de enero, 28 de febrero y 15 de abril de 2005.
Para concluir el procedimiento, la Comisión emitió la Decisión C (2005) 1166 final, de 20 de abril de 2005 en la que comunicó al Estado francés que, sobre la base de los compromisos asumidos por las autoridades francesas en el marco del procedimiento de examen permanente del canon audiovisual a favor de France Télévisions, consideraba que ese régimen era compatible con el mercado común con arreglo al artículo 86.2 y decidía poner fin al procedimiento. El 19 de septiembre de 2005 la demandante interpuso un recurso ante el Tribunal de Primera Instancia.
En el Derecho comunitario se denominan «servicios de interés económico general» («SGEI») aquellos servicios que se prestan en régimen de competencia y resultan tan esenciales que deben garantizarse a toda la población en condiciones asequibles. Este concepto, que aparece en el artículo 86.2 del Tratado coincide, a grandes rasgos, con lo que en España y otros Estados se denomina «servicio público» y, de hecho, en algún caso el Tribunal de Justicia ha empleado ambas expresiones como si fuesen sinónimos4. Como las fuerzas de mercado no siemprePage 915pueden garantizar que los servicios de interés económico general estén a disposición de todos los ciudadanos de la Unión Europea en las condiciones deseadas, en ocasiones resulta imprescindible un cierto grado de intervención pública para lograr este objetivo. Esta intervención pública, que no es cuestionable cuando los servicios se prestan en régimen de monopolio, plantea, sin embargo, importantes problemas cuando el servicio público se presta en el marco de un mercado regido por la libre competencia. Desde el punto de vista del Derecho de la competencia, las mayores dificultades aparecen cuando la prestación de servicios de interés económico general es asumida por empresas privadas, a cambio de recibir algún tipo de ayuda económica que les compense el mayor gasto que les supone la asunción de obligaciones de servicio público. El objeto de estas ayudas «compensatorias» debe ser exclusivamente el de compensar el gasto adicional que para la empresa supone la prestación de un servicio público, de forma que no suponga ninguna ventaja en relación a las restantes empresas que operan en el mercado.
Este es el caso de los medios de comunicación y, en concreto, de las cadenas de televisión. La privatización de los servicios de televisión ha supuesto que, en la mayoría de los Estados de la Unión convivan cadenas públicas y privadas en un régimen de competencia. Unas y otras compiten por captar audiencia y anunciantes en una situación que se puede ver alterada por el hecho de que las cadenas públicas, además de con los ingresos publicitarios, se financian también con aportaciones públicas, lo que ha dado lugar a numerosos litigios ante las autoridades comunitarias en materia de ayudas públicas.
La primera cuestión que tradicionalmente se ha planteado es si los servicios de radiodifusión pública pueden considerarse como servicios de interés económico...
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