La compensación financiera en la Hacienda Local

AutorDra. Dña. Elena Manzano Silva
Cargo del AutorProfesora de Derecho Financiero y Tributario - Universidad de Extremadura
Páginas503-538

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1. La insuficiencia financiera de la hacienda local

A 31 de diciembre de 2010, la deuda viva de las Entidades Locales de nuestro país ascendía a 35.443.374.000 euros, de los que 28.851.530.000 euros corres-

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pondían a los ayuntamientos y 6.358.000.000 euros, a las Diputaciones, Consejos y Cabildos insulares, datos que comparados con los relativos al año 2009, supusieron un incremento de la deuda local de 848.374.000 euros.

El progresivo endeudamiento de la Hacienda local deriva de la insuficiencia del resto de sus recursos y pone de manifiesto las dificultades que, con los mismos, tienen los municipios de hacer frente a sus necesidades de gasto. De este modo, parece desvirtuarse el mandato constitucional del artículo 142 en el que, como es sabido, se asegura que éstas tendrán medios suficientes para el desempeño de las funciones legalmente conferidas y que se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas. En la práctica, esta suficiencia de medios trata de ser garantizada mediante transferencias estatales que incrementan la dependencia financiera local en detrimento de su autonomía y corresponsabilidad fiscal.

Y es que según datos extraídos del informe «Haciendas Locales en cifras. Avance 2009», publicado en diciembre del año 2010, los ingresos locales más relevantes son las transferencias de capital –derivadas de la ejecución del Fondo Estatal de Inversión Local– y las transferencias corrientes de la Administración General del Estado. Frente a éstas, de los impuestos locales, únicamente el Impuesto sobre Bienes Inmuebles presenta cuotas relevantes de recaudación, que aun así no alcanzan las registradas con las transferencias recibidas. Con estos datos, la importancia relativa de sus propios ingresos –tributos propios e ingresos patrimoniales– no llega a la mitad del total de ingresos, y supone el 46,3% de sus recursos. Este hecho, junto al destino de una importante porción presupuestaria a la cobertura de gastos derivados de la prestación de servicios que no le han sido legalmente conferidos, dificulta la solvencia financiera local y conduce tanto a la inexorable búsqueda de mejores instrumentos de financiación como a la demanda de una adecuada delimitación de las competencias que deben ser asumidas.

En atención a lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, en todos los municipios debe prestarse obligatoriamente un conjunto de servicios (alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación de las vías públicas y control de alimentos y bebidas), a los que cumulativamente se suman otros dependiendo del número de habitantes que residan en el mismo, de modo que los municipios con población superior a 5.000 habitantes deberán disponer, además, de: parque público, biblioteca pública, mercado y tratamiento de residuos; los de población superior a 20.000 habitantes-equivalentes, de sistemas de protección civil, de servicios sociales y de prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público; y por último, los de más de 50.000 ha-

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bitantes, deberán contar con medios de transporte colectivo urbano de viajeros y mecanismos de protección medioambiental.

La imprecisión legal de ciertos márgenes competenciales y la demanda ciuda-dana de mayor y mejor prestación de servicios, ha supuesto que durante el periodo 2004-2007 los ayuntamientos hayan destinado el 25,8% de sus presupuestos a sufragar partidas derivadas de grandes áreas sobre las que no se ha efectuado la debida delegación competencial (Mas, saLinas, viLaLta, 2011), y que presentan la siguiente distribución.

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Ante esta situación, consideramos justificada la reclamación constante desde la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) de un marco competencial local concreto y delimitado por parte del legislador estatal con el que se clarifiquen los servicios que deben ser prestados y en consecuencia, se delimiten las necesidades reales de financiación. A este respecto, algunas Comunidades Autónomas, como Cataluña y Andalucía, han decidido incluir en sus reformados Estatutos de Autonomía un listado de competencias que deben ser prestadas por sus respectivos municipios (como el artículo 84 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, y el artículo 92.2 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, respectivamente), al tiempo que manifiestan su preocupación por la futura financiación de éstos con la referencia en el artículo 84.4 del texto estatutario catalán, a que «la Generalitat debe determinar y fijar los mecanismos para la financiación de los nuevos servicios derivados de la ampliación del espacio competencial de los gobiernos locales», y el artículo 93.1 del andaluz, a que «por ley, aprobada por mayoría absoluta, se regulará la transferencia y delegación de competencias en los Ayuntamientos siempre con la necesaria suficiencia financiera para poder desarrollarla y de acuerdo con los principios de legalidad, responsabilidad, transparencia, coordinación y lealtad institucional, quedando en el ámbito de la Junta de Andalucía la planificación y control de las mismas».

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Con la cautela de que corresponde al Estado y no a las Comunidades Autónomas la determinación de las bases competenciales y la regulación del sistema de financiación local [véase las Sentencias del Tribunal Constitucional núm. 179/1985, de 19 de diciembre; y 233/1999, de 16 de diciembre, y más recientemente la 31/2010 de 28 de junio en la que se declara inconstitucional y nulo el inciso «puede incluir la capacidad legislativa para establecer y regular los tributos propios de los gobiernos locales e» del art. 218.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, al considerar que «según resulta de los arts.31.3 y 133.1 y 2 CE, la creación de los tributos locales ha de operarse a través del legislador estatal, «cuya intervención reclaman los apartados 1 y 2 del artículo 133 de la Constitución», potestad normativa que tiene su anclaje constitucional «en la competencia exclusiva sobre Hacienda General (art. 149.1.14 CE), debiendo entenderse vedada, por ello, la intervención de las Comunidades Autónomas en este concreto ámbito normativo» (STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 22). Se trata, en suma, de una potestad exclusiva y excluyente del Estado que no permite intervención autonómica en la creación y regulación de los tributos propios de las entidades locales], deben considerarse en principio acertadas las iniciativas autonómicas referidas en tanto en cuanto reflejan una preocupación importante por buscar una solución al bagaje competencial y a la financiación local, en un momento como el actual en el que se han cumplido dos años de la negociación en el Consejo de Política Fiscal y Financiera del vigente modelo de financiación autonómica, aprobado por la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, y siguen sin vislumbrarse visos de reforma del sistema de financiación local.

Parece de este modo haberse desaprovechado una gran oportunidad para atajar dos problemas conexos que deberían encontrar soluciones correlativas, más aún cuando queda patente la necesaria revisión de la participación de las Haciendas Locales en los distintos recursos de las Haciendas Autonómicas.

Estas dificultades financieras parecen incrementarse con la concesión por parte del legislador estatal de importantes beneficios fiscales en los tributos locales, o con la posibilidad de que sean las Comunidades Autónomas las que puedan asumir la imposición sobre relevantes fuentes de financiación local, y ello pese a la obligatoriedad de que medie la adecuada compensación a ésta.

En el presente trabajo abordaremos la efectividad de las fórmulas de compensación establecidas ante la aprobación de una medida tributaria estatal o autonó-mica que recaiga sobre la Hacienda Local, para acto seguido examinar su aplicación ante la posible asunción por parte de las Entidades Locales de ciertas figuras impositivas autonómicas muy ligadas al marco competencial de éstas.

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2. Compensación financiera estado/ haciendas locales

El artículo 9 del Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, dispone la obligatoriedad de que los beneficios fiscales en los tributos locales se encuentren previstos en normas con rango de Ley, de que sea esta misma Ley la que determine «las fórmulas de compensación que procedan» y que «dichas fórmulas tendrán en cuenta las posibilidades de crecimiento futuro de los recur-sos de las Entidades Locales procedentes de los tributos respecto de los cuales se establezcan los mencionados beneficios fiscales».

Este precepto, determina las características de la compensación Estado/Corporaciones Locales en los siguientes términos:

2.1. Compensación por concesión de beneficios fiscales

A continuación, el legislador estatal introduce una salvedad, que consideramos innecesaria, a la obligación de compensar, y es la relativa a aquellos casos en los que sean las...

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