Las comarcas en la constitución y el estado autonómico

AutorFernando Garcia Rubio
Páginas143-198

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VII 1. Configuración constitucional de las comarcas

Pese a la trascendencia y generalización de la institución comarcal en las postrimerías del franquismo y la reivindicación del nacionalismo catalán para su implantación, la Constitución española de 1978, de manera consciente no contempla de forma expresa la palabra 'comarca? o comarcal, pese a las enmiendas presentadas en este sentido315.

Esa intencionada omisión del término no implica que la Carta Magna ignore el hecho de la supramunicipalidad de carácter infraprovincial, puesto que pese a su decidida apuesta por la estructura provincial reconoce dos posibles habilitaciones para la creación de Entidades Comarcales, dentro de la regulación de la organización territorial del Estado.

En efecto, tanto el artículo 141.3 de la Ley de Leyes como el 152.3 posibilita la creación de las Comarcas al señalarse:

Artículo 141.3: 'Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia.'

Artículo 152.3: 'Mediante la agrupación de municipios limítrofes, los Estatutos podrán establecer circunscripciones territoriales propias, que gozarán de plena personalidad jurídica.?

Estas determinaciones constitucionales constituyen la base de la doble naturaleza de regulación comarcal en nuestro país, por una parte su consideración como Entidad local por parte del Estado, mediante la legislación básica al respecto dictada en desarrollo del artículo 149.1.18ª del propio texto constitucional y por otra parte la capacidad de las diferentes Comunidades Autónomas para el establecimiento en virtud de sus competencias estatutarias de autoorganización (148.1.1ª) y ordenación territorial (148.1.3ª) de las referidas Comarcas, como circunscripciones propias de la Comunidad.

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Esa doble naturaleza normativa ha convergido, sin perjuicio de las determinaciones de los diferentes Estatutos de Autonomía, en la capacidad autonómica para implantarlas o no y establecer sus determinaciones con la única limitación del exiguo precepto básico del artículo 42 de la LRBRL, puesto que el Tribunal Constitucional ha señalado en sus Sentencias 32/1981, de 28 de julio, y 214/1989, de 20 de diciembre 'el fuerte grado de interiorización autonómica de dichas entidades?.

Las referidas determinaciones constitucionales no surgen sin más con carácter 'ex novo', sino que responden a un iter que pretendemos abordar a continuación cuya consecuencia es la configuración intermedia entre el expreso reconocimiento de la Comarca como Entidad que planteaban algunos integrantes de las Cortes constituyentes y la eliminación absoluta de sus posibilidades de creación como entidad administrativa, circunstancia ésta acompañada por otros integrantes de las referidas Cortes constituyentes.

Fruto de este compromiso consensual es la redacción del artículo 152.3 de la Carta Magna que considera a esas 'agrupaciones de municipios' que pueden crear las Comunidades Autónomas como circunscripciones propias y sin embargo las otorga 'plena personalidad jurídica', hecho este contradictorio al menos semánticamente, puesto que de forma tradicional, circunscripción, se relaciona con demarcaciones sin personalidad de una entidad en las cuales se integren.

No obstante antes de abordar la definitiva plasmación de la realidad supramunicipal de carácter no provincial dispuesta por la Constitución y así tal y como señala Ferreira Fernández316, debemos analizar el texto del Anteproyecto de Constitución el cual dentro de la regulación dedicada a 'La Administración? del Capítulo II del Título IV disponía en el artículo 105, párrafo segundo: 'Las provincias, o en su las circunscripciones que los Estatutos establezcan mediante la agrupación de municipios, gozarán igualmente de plena personalidad jurídica y servirán de base a la organización territorial de la Administración pública, sin perjuicio de otras formas de división establecidos por la ley con este fin?|317/FN>. La reacción política y doctrinal frente a dicha redacción, que hubiese supuesto en la práctica dos divisiones territoriales salvo adaptación del sistema estatal provincial a la estructura que diseñaran las Comunidades Autónomas, generó lo que Ferreira Fernández318 denomina giro radical en el texto del anteproyecto sustentado por opiniones como la de Sebastián Martín Retortillo319 y los grupos parlamentarios de UCD y AP que, recuérdese, gozaban de mayoría absoluta en las Cortes constituyentes, tanto en el Congreso como reforzada en el Senado.

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Por tanto, durante la tramitación parlamentaria se produjo una variación del proyecto en el cual se modificó radicalmente, enlazando la redacción del artículo 134 del proyecto que reforzó, conforme la línea doctrinal y política expuesta, con la tradición histórica de España de la entidad de doble naturaleza (circunscripción y entidad local corporativa de segundo grado), el informe de la ponencia constitucional incluyó, para matizar dicha concepción tradicional, la referencia adicional, con carácter potestativo, de creación de 'agrupaciones de municipios diferentes a la provincia? complementándose dicha transacción con otras determinaciones como la redacción otorgada en aquel entonces a la Disposición Adicional Primera (alteraciones de términos municipales de la Región).

Tras el Informe de la ponencia320 se produjo la adición del apartado 3º, en el entonces artículo 134 de dicho precepto legal, desde el Título IV del gobierno y la Administración al actual Título VIII, organización territorial del Estado.

Dicho texto (el de la celebérrima ponencia) sirvió de base al debate parlamentario sobre la inclusión o no de las Comarcas en el texto constitucional, en el transcurso del cual se produjeron intervenciones de interés, en relación con el objeto de esta investigación, de los señores parlamentarios Gastón Sanz, Meilán Gil, Raventós Carner, Sóle Tura y Capdevila Cardona.

Lógicamente, las discusiones y debates se centraron sobre los futuros artículos 141.3 y 152.3 del vigente texto constitucional, puesto que dada la redacción anteriormente descrita del artículo 141.3, que Ferreira Fernández321califica de 'vaga e imprecisa', se produjo un afán de los partidarios de la organización comarcal de consagrar la referencia a dicho tipo de entidades, lo cual generó la presentación 'in voce? por parte del Grupo Socialista de Cataluña322 de una enmienda defendida por el ya citado Señor Raventós Carner que, manteniendo el espíritu del consenso resultante de la redacción del artículo 141.3, pretendía establecer una mayor afirmación de las Comarcas, aunque sin citarlas en el texto de forma expresa, vinculantes a la or-Page 146ganización de las Comunidades Autónomas prevista por el artículo 152 del texto, lo cual produjo el vigente precepto del artículo 152.3, que aunque sigue sin citar de forma expresa el término léxico Comarca, este queda claramente reflejado, máxime teniendo en cuenta la exposición al respecto del diputado Señor Raventós.

La referida enmienda del Grupo Socialista de Cataluña fue apoyada por el representante del Partido Comunista de España y miembro de la ponencia, Jordi Solé Tura y aceptada por unanimidad de los miembros presentes de la Comisión constitucional.

Junto a esa regulación directa, pero eufemística de los artículos 141.3 y 152.3 de la Constitución, en el seno de las Cortes constituyentes se produjo otro debate en el marco de la dualidad provincias-comarcas determinado por las posiciones de la minoría catalana, con fuertes apoyos de los grupos socialistas (el catalán, el vasco y el de socialistas del Congreso) de acabar con la estructura provincial, o al menos su obligatoriedad en todo el territorio nacional y las Comarcas como grandes paladines de la distribución administrativa de las Comunidades Autónomas. Manteniéndose por otra parte el posicionamiento de los grupos de UCD y AP, con algún apoyo minoritario que mantenía una fuente defensa del doble carácter local y de circunscripción estatal, ambas de naturaleza necesaria de la provincia.

En el marco de dicha confrontación de pareceres se produjo la supresión, vía enmienda de los referidos grupos de Alianza Popular y Unión de Centro Democrático, de la disposición anteriormente citada para que las Comunidades Autónomas pudieran en sus respectivos territorios alterar las provincias. Recogida en la Disposición Adicional 1ª punto 2, quedó suprimida, tanto en el concepto como en la ubicación, siendo sustituida por la competencia prevista por el artículo 148.1.2ª en relación con la alteración de términos municipales y no de 'alteraciones territoriales de las entidades locales?, como se previa en la redacción propuesta por la ponencia.

Por tanto los debates de las Cortes constituyentes nos dan una pauta de la voluntad del poder constituyente en relación con la Comarca, que podemos configurar como de simetría variable, en tanto en cuanto es posible, en principio conforme las determinaciones constitucionales, sin perjuicio de la interpretación del Tribunal Constitucional de la materia que más adelante abordaremos.

Las determinaciones constitucionales en materia comarcal, con el ya señalado carácter eufemístico apuntado por los artículos 141.3 y 152.3 de la Carta Magna, se pueden agrupar en varios niveles:

  1. ) En primer lugar el...

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