Las claves históricas y constitucionales del Derecho urbanístico en España

Abogados Civil

Resumen

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I. Los presupuestos del art. 47 de la Constitución en clave histórica. II. La ordenación jurídica de la urbanización en la obra de Cerda. 1. La fundamentación de las soluciones técnico-urbanísticas y económico-financieras del nuevo fenómeno de la urbanización. 2. Descripción y estructuración de las fases procedimentales de la planificación y ejecución de la urbanización. 3. Evaluación de los costes de la urbanización y su asunción por los propietarios. La extensión de la técnica de la concesión administrativa al urbanismo. 4. El asociacionismo de los propietarios ante los beneficios y cargas urbanísticas. Anticipación de los perfiles del sistema de compensación y de la técnica de la reparcelación. 5. La influencia de la obra de Cerda en la legislación urbanística. III. Las aportaciones de la legislación de ensanche: de la expropiación forzosa al régimen de cesiones obligatorias del suelo. IV. El planteamiento del rescate de plusvalías del suelo por vía fiscal en los inicios de la reforma de las haciendas locales y su frustación como instrumento de financiación del urbanismo. V. La asunción del problema de la vivienda: su contribución a la superación del urbanismo como mera obra pública y a la introducción de técnicas jurídicas patrimoniales y expropiatorias especiales.

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Extracto

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Las claves históricas y constitucionales del Derecho urbanístico en España

I. Los presupuestos del art. 47 de la Constitución en clave histórica

Nuestro texto constitucional de 1.978 contempla al urbanismo desde la perspectiva competencial (art. 148.1-3a) y con ocasión de la proclamación del derecho a la vivienda, en el art. 47, dentro de los Principios Rectores de la Política Social y Económica. Dado que la perspectiva competencial va a ser abordada en otras intervenciones de este ciclo de conferencias, nos centraremos en el análisis histórico de los presupuestos normativos condensados en el art. 47 de la Constitución.

El reconocimiento de la vivienda como derecho se emplaza en el texto constitucional en el marco de principios teleológicos para los Poderes Públicos, de tal suerte que "promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho", a cuyo efecto: 1) regularán"la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación"; y 2) "la comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos". La Constitución no se limita a la proclamación del derecho a la vivienda a nivel de un principio informador, sino que lo complementa con cláusulas que suponen o implican un determinado posiciona-miento de los Poderes Públicos frente a disfunciones que operan habitualmente en el mercado del suelo y la vivienda (la especulación) y a la generación de plusvalías en la propiedad del suelo que deben imputarse a la acción urbanística de los Entes Públicos -fenómeno inherente a todo desarrollo urbanístico- por lo que se estima que la Comunidad debe participar -según la primera acepción en el Diccionario de la Lengua Española, participar:"tener uno parte en una cosa o tocarle algo de ella"- en dichas plusvalías. Este posicionamiento crítico frente a aquellos obstáculos que pueden dificultar el acceso a la vivienda cualifica a nuestro texto constitucional frente a aquellos otros Ordenamientos constitucionales1 que se limitan a la enunciación simple del objeto final de dicho derecho y recupera, precisamente, una tradición -interrumpida- inaugurada con el primer texto constitucional que proclamó el derecho a la vivienda, el art. 155 de la Constitución de WEIMAR: "el reparto y utilización del suelo, serán vigilados por el Estado, en forma que impida el abuso y se tienda a proporcionar a todo alemán una morada sana y a todas las familias, especialmente a las de numerosa prole, una morada y un patrimonio que responda a sus necesidades...El incremento de valor del suelo que se obtenga sin emplear trabajo o capital en el mismo quedará a beneficio de la colectividad". En la misma línea se situaba la Constitución portuguesa de 1.976 con referencia a la programación de la vivienda y su conexión con el planeamiento urbanístico, al tiempo que proclamaba una vocación nacionalizadora y municipalizadora del suelo, cláusulas éstas últimas que han sido objeto de sustitución en la reforma constitucional de 1.989 en sentido de que "el Estado y las entidades locales ejercerán un control efectivo del parque inmobiliario, procederán a la expropiación de los suelos urbanos que resulte necesaria y definirán el respectivo derecho de utilización" (art. 65).

Este posicionamiento crítico de la Constitución frente a la especulación y a las plusvalías del suelo no entraña una novedad radical en nuestro Ordenamiento jurídico, sino que responde a una tradición normativa que con distintas técnicas jurídicas y principios inspiradores arranca prácticamente del nacimiento del Derecho Urbanístico en el siglo XIX con las Leyes de Ensanche y Reforma Interior, continuando con las Leyes del Suelo de 1.956 y 1.975 y ha sido una cuestión ampliamente debatida en las Reformas de 1.990 y 1.998. Esta tradición histórico-normativa del Derecho Urbanístico ha sido reconocida por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1.997, de 20 de marzo (F° J° 38) como criterio interpretativo, aunque desprovisto de toda pretensión de petrificación o congelación dado "el contenido por definición cambiante en cada tiempo y lugar del Derecho Urbanístico".

En el contexto de una interpretación evolutiva de los presupuestos institucionales del art. 47 de la Constitución, pretendemos formular en el presente trabajo, precisamente, el arranque histórico de dichos presupuestos básicos, al compás del surgimiento de las legislación urbanística en el siglo XIX y primera mitad del presente siglo. Ello nos permitirá observar cómo la regulación antiespeculativa del suelo, el problema de la absorción de las plusvalías y la problemática de vivienda -los tres ingredientes del art. 47 CE- han estado presentes en cada una de estas fases con perfiles de signo regulador, una veces, otras de signo liberalizador, lo que otorga a esta cuestión un mayor interés a la vista de los debates actuales sobre estos temas. Al propio tiempo, este enfoque nos servirá para presentar la decisiva aportación a nuestro urbanismo histórico del...

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