Participació dels ciutadans en el procediment legislatiu: la nova regulació de la iniciativa legislativa popular i les compareixences legislatives

Resum

---

L’article analitza els mecanismes que els ciutadans tenen al seu abast per tal de prendre part en la funció legislativa, més enllà de la participació indirecta a través dels representants elegits i com a expressió del principi de participació política. Actualment, aquests mecanismes són la iniciativa legislativa popular i les compareixences legislatives a la Cambra, i es configuren com un mecanisme de democràcia participativa en la institució parlamentària quan permeten als ciutadans proposar una regulació o donar la seva opinió respecte a una altra regulació que s’estigui tramitant; la decisió queda a les mans del Parlament. La legitimació als ciutadans per presentar una iniciativa legislativa davant les cambres està reconeguda en la Constitució i en la major part dels estatuts d’autonomia i ha estat desenvolupada per llei. Les comunitats autònomes han mostrat una tendència inicial a establir una regulació força mimètica envers l’aprovada en l’àmbit estatal. S’han de destacar, tanmateix, reformes recents com la de la Llei orgànica estatal de 1984 i, sobretot, la Llei d’iniciativa legislativa popular de Catalunya (2006), que suposa un avenç important a l’hora de regular aquesta figura, ja que la converteix en una institució més assequible per als ciutadans, amplia els subjectes legitimats per tal de presentar-la, redueix el nombre de firmes i millora les possibilitats d’intervenció dels seus promotors en la Cambra. Juntament amb la iniciativa legislativa popular, les compareixences legislatives són un instrument que permet als ciutadans, especialment a través d’organitzacions socials, donar a conèixer la seva posició davant un text legislatiu que els afecta d’una manera més o menys directa. Aquesta institució, si bé inicialment està prevista en alguns reglaments parlamentaris autonòmics, en l’actualitat, i després de les reformes estatutàries dutes a terme recentment, apareix en alguns estatuts com una manifestació del dret de participació política, és a dir, com un dret estatutari de participar, directament o a través d’entitats associatives, en el procés d’elaboració de les lleis d’acord amb les condicions que s’estableixin en el reglament parlamentari. Tot i això, d’acord amb aquestes condicions, en les comunitats on l’estatut ha dut a terme aquest reconeixement caldrà que es reguli aquest tràmit participatiu, ja que, altrament, s’incompliria el que disposa la norma institucional bàsica de la comunitat. Ambdós instruments suposen una obertura del procediment legislatiu als ciutadans i la seva previsió constitueix una actuació dels principis de participació i de pluralisme polític.

Text

---

. S’ha de recordar que en l’àmbit autonòmic també hi ha la iniciativa legislativa dels ens locals, com a mecanisme que actua sobre el principi de participació i manifestació del principi d’autonomia local. Vegeu Lombarte, R., «La iniciativa legislativa de los entes locales (balance sobre la participación de los entes locales en la formación de la ley autonómica)», Parlamento y Constitución, Anuari 3, 1999, pàg. 97-122. . Així va definir Kelsen el procediment legislatiu en la seva obra Esencia y valor de la democracia, Madrid, 1977, pàg. 86.. Ossenbühl, F., «Verfahren der Gesetzgebung», a Isensee/Kirchhof (Hrgs), Handbuch des Statsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Heidelberg, 1988, pàg. 335. . Aragón, M., «La función legislativa de los parlamentos y sus problemas actuales», a Garrorena, A., El parlamento y sus transformaciones actuales, Madrid, 1990, pàg. 136.. Stark, C., El concepto de ley en la Constitución alemana, Madrid, 1979, pàg. 71. . Pizzorusso, A, «Democrazia partecipativa e attività parlamentare» a Studi in onore di Antonio Amorth, Milà, 1982, pàg. 517-518. Zampeti, P., «Il nuovo concetto di democrazia partecipativa», a Studi per il XX anniversario dell’Assamblea costituente, vol. IV, Florència, 1968, pàg. 520 i seg.. Aquesta concepció de la democràcia participativa no es planteja en termes alternatius sinó complementaris de la democràcia representativa. Alguns autors, des de la ciència política, utilitzen aquest terme en un sentit superador i alternatiu a la democràcia representativa. Vegeu els estudis de Barber, B., Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age, Berkeley, 1984, i Pateman, C., Participation and Democratic Theory, Cambridge, 1970.. Pizzorusso, A., «Democrazia partecipativa e attività parlamentare», op. cit., pàg. 517-518; Zampeti, P., «Il nuovo concetto di democraczia partecipativa», op. cit., pàg. 520.. Zampeti, P. L., Democrazia rappresentativa e democrazia partecipativa, a Quarant’anni dalla costituzione, Atti del IV Convegno dell’Associazioni italiana di dottrina dello Stato, Pàdua, 1990, pàg. 12.. La majoria dels estatuts d’autonomia, inicialment, en regular aquesta institució establien que es faria en el marc de la llei orgànica que desenvolupés l’article 87.3 de la Constitució o d’acord amb aquesta llei orgànica. Posteriorment, les reformes fetes als estatuts de Catalunya, Andalusia, Castella-la Manxa, Castella i Lleó, Aragó, València i Illes Balears l’han suprimit i tots, menys el de València, han recollit el dret a presentar iniciatives legislatives en el parlament autonòmic com a dret estatutari (art. 29.3 ECat, 30.1 EAnd. 11 ECLM, 11.4 ECL, 15.2 EArg).. Així ho ha manifestat el Tribunal Constitucional en spanerses sentències, com ara, l’STC 76/1994, de 14 de març, FJ2.. Viver Pi-Sunyer, C., «El procediment legislatiu en l’Ordenament Jurídic Català», Revista Jurídica de Catalunya, núm. 4, 1981, Barcelona, pàg. 105.. Aragón, M., «La potestad legislativa», a Muñoz Machado, S., (dir.), Comentarios al Estatuto de Autonomía de Andalucía, Ministeri per a les Administracions públiques, Institut d’Estudis d’Administració local, Madrid, 1987, pàg. 597. Aquest autor també considera aplicables a les comunitats autònomes els límits materials.. Vegeu Rallo Lombarte, A., «Iniciativa popular, Estado autonómico y reforma constitucional», Revista Vasca de Administración Pública, núm. 50, 1998, pàg. 220.. Viver Pi-Sunyer, C., «El procediment legislatiu en l’Ordenament Jurídic Català», op. cit., pàg. 105.. En aquest sentit, Expósito i Castellà entenen que l’ampliació de l’àmbit subjectiu del dret d’iniciativa legislativa popular podria ser inconstitucional i antiestatutària, si es té en compte la consideració del concepte de ciutadania en sentit estricte i la seva vinculació amb el dret fonamental de participació. Conclouen, en canvi, que la regulació de la iniciativa forma part de la potestat legislativa de la comunitat autònoma, sense més límits que els constitucionals aplicables. Vegeu Expósito, E. i Castellà, J. M., «Los derechos políticos y ante la Administración en el Estatuto de Auto- nomía de Cataluña», a Aparicio, M. A., (ed.), Castellà, J. M. i Expósito, E., (coord.), Derechos y principios rectores en los Estatutos de Autonomía, Barcelona, 2008, pàg. 71-72. . E. Aranda critica que la llei estatal estableixi les mateixes condicions per a aquest instrument de participació política que per a l’exercici del dret de vot, a «La nueva ley de la iniciativa legislativa popular», REDC, Madrid, 78, 2006, pàg. 200.. P. Santaolaya es mostra crític amb la previsió de la llei catalana i assenyala que aquesta regulació suposa escollir un camí inútil per ampliar els drets dels immigrants, cosa que implica una diferenciació pràctica impossible entre nacionalitat i ciutadania. Vegeu Santaolaya, P., «Nacionalidad, extranjería y derecho de sufragio», a Santaolaya, P. i Revenga, M., Nacionalidad, extranjería y derecho de sufragio, Foro de Inmigración y ciudadanía, núm. 13, CEPC, Madrid, 2007, pàg. 33-37.. Cal recordar que l’article 6 de la Llei orgànica 4/2000, d’11 de gener, de drets i llibertats dels estrangers a Espanya i la seva implicació social, abans de ser modificada per la Llei orgànica 8/2000, establia una fórmula d’elecció democràtica dels representants dels estrangers per tal que poguessin prendre part en els debats i les decisions municipals que els afectessin.. Aquest precepte assenyala que «una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de 500.000 firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia».. Art. 29 3 ECat, 20 b) EAnd, 15.2 b) EIB, 15.2 EAr i 11.4 ECL.. Rubio Llorente assenyala que, per l’elevat nombre de firmes, l’exclusió de les matèries que han de ser objecte de llei orgànica i el protagonisme dels partits polítics, era molt improbable utilitzar aquesta via. Vegeu «El procedimiento legislativo en España. El lugar de la ley entre las fuentes del Derecho», a La forma del poder. Estudios sobre la Constitución, Madrid, 1993, pàg. 297.. X. Muro la qualifica com l’autèntica alma mater de la iniciativa legislativa popular, a «Teoria i pràctica de la iniciativa legislativa popular a Catalunya», Recull anual, any 2007, Col·lecció Papers de Relacions Govern-Parlament, Barcelona, 2008, pàg. 40.. Biglino, P., «La iniciativa legislativa popular en el ordenamiento jurídico estatal», REDC, 19, Madrid, pàg. 114-123; García Martínez, M. A., «La iniciativa legislativa popular», Revista de la Facultad de Derecho Universidad Complutense, Madrid, 74, pàg. 230-234. Vegeu més recentment i sobre els canvis introduïts per la reforma de la llei estatal, Aranda, E., «La nueva ley de la iniciativa legislativa popular», op. cit., pàg., 203-208.. Biglino, P., «La iniciativa legislativa popular en el ordenamiento jurídico estatal», op. cit., pàg. 114-123 i Santamaría, J. A., «Artículo 87», a Garrido, F., (dir.), Comentarios a la Constitución española de 1978, Civitas, Madrid, 1985, pàg. 1265. . Santamaría, J. A., «Artículo 87», op. cit., pàg. 1266. . En aquest sentit, Biglino, P., «La iniciativa legislativa popular en el ordenamiento jurídico estatal», op. cit., pàg. 119. D’altra banda, una mostra que aquesta exclusió no té justificació des del punt de vista del funcionament normal de la vida parlamentària és la previsió del Reglament del Senat relativa al fet que, després de presentar una proposició de llei, se’n puguin presentar d’altres que tractin sobre el mateix objecte o matèria. Totes se sotmeten juntes a la presa en consideració i en aquesta fase se’n poden aprovar parts de cadascuna, de manera que es pugui completar l’àmbit de les matèries regulades en la proposició de llei originària (art. 108 RS).. Les causes d’inadmissió en les lleis autonòmiques es troben en els articles 5 LILPPV, 6 LILPGal, 4.2. LILPAAnd, 8.3 LIPAAst, 4.3 LILPCant, 6 LILPR, 4.2 LILPACMur, 5 LILPAr, 4.3 i 15 LILPACM, 5.3. LILPCan, 5.2 i 6 LILPNav, 5.2 LILPEx, 5.2 LILPBal, 3 LILPAC-LM, 7.2 LILPC-Val i 6.2 LILPCat. . En aquest sentit, s’ha assenyalat que aquests criteris han d’operar com a criteris interpretatius dels límits ja establerts en el dret, a Biglino, P., «La iniciativa legislativa popular en el ordenamiento jurídico estatal», op. cit., pàg. 112.. A Itàlia, per contra, el nombre és molt més reduït, tant en termes absoluts com relatius, ja que s’exigeixen 50.000 firmes (art. 71 CI).. A Andalusia es requereixen 75.000 firmes; 15.000 a l’Aragó, les Canàries i Galícia; 10.000 a Astúries, Cantàbria i les Balears; 20.000 a Castella-la Manxa; 50.000 a Catalunya, Madrid i Comunitat Valenciana; 7.000 a Navarra; 30.000 al País Basc, i 6.000 a la Rioja. Cens electoral per comunitats autònomes del 1996.. És així a l’Aragó i Extremadura. Es preveuen 180 dies sense possibilitat de pròrroga a Múrcia i Navarra.. Astúries, les Balears, Cantàbria, Castella-la Manxa, Madrid i la Rioja no preveuen la possibilitat de sol·licitar una pròrroga. A les Canàries, el termini de tres mesos pot ser prorrogat 60 dies i a Catalunya el termini de 120 dies pot ser prorrogat 60 dies hàbils.. La reforma de la Llei estatal modifica els articles 7.3, 10.2 i 11 per tal de suprimir les mencions de les juntes electorals provincials.. A les Canàries, aquest òrgan és una junta de control presidida pel diputat del Comú i integrada per quatre diputats elegits pel Ple de la Cambra, atenent a criteris de proporcionalitat. La presidència de l’ombudsman autonòmic equilibra la composició política d’aquest òrgan. A Castellala Manxa el control del procés s’atribueix a la mateixa mesa (art. 8 LILPAC-LM). A Catalunya s’atribueix a la Junta Electoral, però, fins que s’aprovi la llei electoral de Catalunya, disposa d’una comissió de control (disposició transitòria primera de la LILP-Cat).. En el cas de la iniciativa legislativa dels parlaments autonòmics davant les Corts Generals (art. 87.2) o en algunes comunitats autònomes (País Basc, les Balears i les Canàries) en relació amb la iniciativa dels ens locals, es dóna entrada als representants dels ens que presenten la iniciativa (art. 47.2 EABal, art. 124 RCan i 117 RPV). Vegeu Rallo Llombarte, A., «La iniciativa legislativa de los entes locales (balance sobre la participación de los entes locales en la formación de la ley auto- nómica)», a Parlamento y Constitución, Anuario, Múrcia, núm. 3, 1999, pàg. 117-119.. Contreras, M., «Iniciativa legislativa popular y Estado democrático de derecho (una aproximación a su regulación jurídica en España)», RCG, núm. 8, 1986, pàg. 91.. Així passa a Galícia, l’Aragó, les Canàries i la Comunitat Valenciana.. Astúries, Cantàbria, Illes Balears, la Rioja i Catalunya.. País Basc i Navarra.. Així es preveu en la resta de comunitats autònomes.. Olivan del Cacho, J., «La iniciativa legislativa popular y el medio ambiente: el caso de la Ley aragonesa del Consejo de Protección de la Naturaleza», Revista Jurídica de Navarra, núm. 13, 1992, pàg. 139.. Reglament del Parlament Andalús, aprovat pel Ple en la sessió de 18, 19 i 20 d’abril de 1995, BOPA, núm. 76, de 5 de maig de 1995, i modificat en la sessió de 16 de juliol de 1996 (BOPA, núm. 27, de 18 de juliol de 1996), Reglament de la Junta General del Principat d’Astúries, de 18 de juliol de 1997 (BOPA, de 18 de juliol de 1997, núm. 166) i Reglament del Parlament de Catalunya, de 22 de desembre de 2005 (BOPC, núm. 271, del 29 de desembre de 2005).. L’Estatut català crea també el Consell de Governs Locals com a òrgan de representació de municipis i vegueries en les institucions de la Generalitat i li atribueix la funció de ser escoltat en la tramitació parlamentària de les iniciatives legislatives que afectin específicament les administracions locals i en la tramitació de plans i normes reglamentàries d’aquest caire (art. 85). Sobre aquest òrgan, vegeu Vilalta, M., El Consejo de Gobiernos locales. La nueva participación de los entes locales en las Comunidades Autónomas, Madrid, 2007.. En la comunitat andalusa es va aprovar una resolució de la Presidència per concretar com havia de ser interpretada la menció de l’article 113 (agents socials i organitzacions) i es va establir que haurien de tenir la consideració de representants de col·lectius socials, ja fossin públics o privats, afectats pel contingut de la llei, i que només amb caràcter excepcional podrien ser cridades a comparèixer persones a títol inspanidual (Resolució de 31 d’octubre de 1997).. Häberle ha assenyalat que, en relació amb la protecció dels interessos difusos o col·lectius, s’hauria de dotar de legitimació processal certs grups o organitzacions, ja que això tindria una virtualitat instrumental indubtable pel que fa a l’efectivitat pràctica dels drets fonamentals, atès que aquesta efectivitat també té lloc amb el pluralisme de l’opinió pública, en «La jurisprudencia constitucional de los derechos fundamentales. Efectividad de los derechos fundamentales», a López Pina, A., (ed.), La garantía constitucional de los derechos fundamentales, Madrid, 1991, pàg. 337. En el mateix sentit, Fernández Segado, F., «La dinamización de los mecanismos de garantía de los derechos y de los intereses difusos en el Estado social», a spanersos Autors, Estudios de Derecho Público. Homenaje a J. J. Ruiz Rico, vol. I, Madrid, pàg. 912-924.. En el mateix sentit, Elvira entén que això suposaria també augmentar el pes del Parlament dins el sistema polític, a Elvira A. «Las decisiones extraparlamentarias condicionantes de la decisión legislativa», El procedimiento legislativo. V Jornadas de Derecho Parlamentario. Congrés dels Diputats, Madrid, 1997, pàg. 43.. spanersos autors s’han manifestat sobre la necessitat de donar entrada als grups d’interessos organitzats en el procediment legislatiu com a mecanisme d’integració per tal que participin en l’elaboració de les lleis. Vegeu Lavilla, J. J., «La audiencia a los interesados en el procedimiento legislativo», El procedimiento legislativo. V Jornadas de derecho parlamentario, op. cit.; Elvira, A., «Las decisiones extraparlamentarias condicionantes de la decisión legislativa, El procedimiento legislativo. V Jornadas de Derecho Parlamentario, op. cit.; Terrón, J., «Opinión pública y negociación en el procedimiento legislativo», a Pau, F., (coord.), Parlamento y Opinión pública, Madrid, 1995; Cano, J., «Insuficiencias del procedimiento legislativo en el Estado Social», El constitucionalismo en la crisis del Estado social, Bilbao, pàg. 658; Pendas, B. i Murillo de la Cueva, P. L., «El Estatuto como programa y el control y la participación en la política económica y social como exigencias del Estado social», a Cámara, G. i Cano, J., (ed. i coord.), Estudios sobre el Estado social. El Estado social y la Comunidad Autónoma de Andalucía, 1993, pàg. 141.. Embid Irujo, A., «El derecho a la información del Parlamento y de los parlamentarios. Nuevas reflexiones a la luz de las innovaciones del ordenamiento jurídico», RCG, 35, Madrid, 1995, pàg. 87.. Dret recollit en l’article 7 del Reglament del Congrés dels Diputats i en tots els reglaments autonòmics. En totes les regulacions es fa referència al dret a l’obtenció d’informació per part dels parlamentaris per al compliment efectiu de les funcions que esmenten la Constitució i els estatuts. Vegeu Da Silva, C., «El derecho de los parlamentarios a la información», RCG, 19, Madrid, 1990, pàg. 26-27. Fan referència a aquest dret, entre d’altres, l’STC 161/1988, de 20 de setembre i la 181/1989, de 2 de novembre.. Pizzorusso, A., «Democrazia partecipativa e attività parlamentare», op. cit., pàg. 525.. En aquest sentit, Schröder, H. J., Gesetzgebung und Verbände. Ein Beitrag zur Institutionalisie- rung der Verbandsbeteiligung an der Gesetzgebung, Berlín, 1976, pàg. 25 i seg.. Schneider, H. P., «Developing Trends of Parliamentarism in Germany», JStVwWiss, 7, 1994, pàg. 230.. Lucas, P., «Problemas actuales de la institución parlamentaria», Revista de política comparada, núm. 9, 1982, pàg. 70.. Lavilla, J. J., «La audiencia a los interesados en el procedimiento legislativo», op. cit., pàg. 199.. Appoldt, F. W., Die Öffentlichen Anhörungen («Hearings») des Deutschen Bundestages, Berlín, 1971, pàg. 62. . Habermas, J., Historia y crítica de la opinión pública, Gili, Mèxic D. F., 1994, pàg. 116-117.. Lavilla, J. J., «La audiencia a los interesados en el procedimiento legislativo», op. cit., pàg. 198.. Maestro, G., «Negociación y participación en el proceso legislativo», RDP, 32, MADRID, 1991, pàg. 89.. Fraenkel, E., «Ursprung und politische Bedeutung der Parlamentsverdrossenheit», a Stolte, D. i Wisser, R. (ed.) Integritas. Geistige Wandlung und menschliche Wirklichtkeit, 1966. pàg. 244 i seg.. La comissió parlamentària italiana sobre la factibilitat i l’aplicabilitat de les lleis va assenyalar que una de les causes destacades del fracàs de les lleis és la manca de previsió de la reacció dels grups interessats en aquestes lleis. Vegeu Maestro, G., «Negociación y participación en el proceso legislativo», op. cit., pàg. 90 . Així ho destacava Von Beyme des de la consideració de la transcendència absoluta de la implicació de les organitzacions d’interessats en les regulacions que les afectin, a Der Gesetzgeber. Der Bundestag als Entscheidungszentrum, Opladen, 1997, pàg. 207.I. La iniciativa legislativa popular i les compareixences legislatives com a mecanismes de democràcia participativa
II. La iniciativa legislativa popular
    II.1. Regulació estatal i regulació autonòmica.
    II.2. Trets generals de la iniciativa legislativa popular
        II.2.1. Presentació per part de la comissió promotora i admissió a tràmit de la proposta.
        II.2.2. Condicions, nombre de signants i termini de presentació
        II.2.3. Tramitació parlamentària
        II.2.4. Algunes consideracions generals sobre la pràctica i la virtualitat de la iniciativa legislativa popular
III. La compareixença dels ciutadans en el procediment legislatiu
    III.1. Legitimació per a la sol·licitud
    III.2. Subjectes compareixents
    III.3 Moment procedimental i òrgan competent
    III.4. Les compareixences en el procediment legislatiu. Possibles contribucions
Annex I- Relació de lleis reguladores de la iniciativa legislativa popular
Annex II- Relació de les iniciatives legislatives presentades davant les Corts Generals i davant el Parlament de Catalunya
    1. Iniciatives legislatives presentades davant les Corts Generals
    2. Iniciatives legislatives presentades davant el Parlament de Catalunya

 

[Página 185]

I. La iniciativa legislativa popular i les compareixences legislatives com a mecanismes de democràcia participativa

L’objecte d’aquest article és analitzar els mecanismes que els ciutadans tenen a

l’abast per tal de poder prendre part en la funció legislativa. Tradicionalment, aquesta qüestió s’acostuma a identificar amb la presentació davant les cambres d’iniciatives legislatives, un mitjà present en els ordenaments estatal i autonòmics des de fa diverses dècades. Tanmateix, també es poden esmentar altres formes de participació en l’elaboració de projectes o proposicions de llei, quan són tramitats per les cambres legislatives. Aquests instruments han estat acollits en els ordenaments respectius a través de la previsió d’una fase de compareixença o audiència dels ciutadans o de les associacions en les comissions legislatives que tramiten els texts legislatius, inicialment en alguns reglaments parlamentaris autonòmics i més recentment en els estatuts d’autonomia.

A continuació, s’analitzen aquests mecanismes i les seves reformes més recents, com a vies d’obertura del procediment legislatiu a subjectes aliens a la cambra, com una expressió més de la pluralitat que el caracteritza.[1] En efecte, el procediment parlamentari, amb la seva tècnica, les controvèrsies dialèctiques, els discursos i les rèpliques, els arguments i les refutacions és un procés que tendeix a aconseguir transaccions i és la garantia que els diversos interessos dels grups representats en el Parlament es manifestin i es puguin donar a conèixer en un procediment públic.[2] La finalitat intrínseca del procediment legislatiu, independentment dels seus tràmits concrets, és l’actuació del pluralisme polític i la publicitat, que fan de contrapès a la regla de la decisió majoritària[3] i són principis essencials per al funcionament d’un parlament democràtic. El procediment legislatiu expressa el pluralisme polític, perquè permet que les diverses forces polítiques presents a la Cambra participin en l’elaboració de la norma[4] i això li

[Página 186]

afegeix un plus de legitimitat, ja que sempre implica que hi ha hagut una deliberació, en la qual s’han integrat els diferents interessos[5] i que s’entén com la possibilitat de les diverses forces polítiques d’expressar la seva opinió, formular propostes i intervenir en la deliberació i la votació finals. Introduir la participació dels ciutadans afectats més directament en aquest alliberament suposa incrementar el pluralisme propi de la institució parlamentària.

Els mecanismes de participació ciutadana en l’elaboració de les lleis es poden relacionar amb allò que la doctrina italiana ha qualificat com a mecanismes de democràcia participativa,[6] quan es defineixen com a procediments que ofereixen als ciutadans la possibilitat de participar en els assumptes públics, per ells mateixos o a través de grups, al marge de la participació electoral, ja consolidada però insuficient, i també diferenciada de la participació directa de tipus decisori. Aquestes institucions permeten als ciutadans presentar propostes o opinions en el procés d’adopció de decisions per part dels poders públics, de manera que aquests poders les han de tenir en compte, tot i no estar-hi vinculats. Així, se situen entre les institucions de democràcia representativa i les de democràcia directa.[7] Són els ciutadans els qui desenvolupen aquestes activitats, tant individualment com, sobretot, a través de representants de formacions socials, per tal d’influir en l’actuació dels poders públics.[8] La relació entre democràcia representativa i participativa es planteja en termes no alternatius sinó complementaris[9] i vol dotar la societat civil d’un major protagonisme, sigui individualment o a través de grups, en la formació de la voluntat estatal. No pretén la participació de tots els ciutadans sinó dels qui estan interessats en el procés d’adopció de la decisió, fonamentalment a través de les organitzacions representatives d’interessos socials.

[Página 187]

A continuació, s’analitzen les institucions de participació en l’elaboració de lleis en l’ordenament estatal i en els autonòmics, en primer lloc, la iniciativa legislativa popular i, en segon lloc, les compareixences legislatives.

II. La iniciativa legislativa popular

II.1. Regulació estatal i regulació autonòmica.

Totes les comunitats autònomes han desenvolupat legislativament la iniciativa legislativa popular i la majoria ho han fet seguint la regulació que estableix la Llei orgànica prevista a l’article 87.3 de la Constitució.[10] Més enllà de l’adaptació del nombre de signatures i de les matèries excloses, les innovacions s’han referit principalment a la tramitació parlamentària d’aquestes iniciatives i, en alguns casos, s’ha previst la possibilitat que representants de la comissió promotora de la iniciativa la puguin presentar davant la Cambra. Tanmateix, a Catalunya, la Llei 1/2006, de 15 de febrer, d’iniciativa legislativa popular, estableix una regulació més nova, ja que amplia els titulars del dret als majors de 18 anys i a persones de nacionalitat no espanyola. Això exigeix plantejar-se fins a quin punt les comunitats autònomes poden innovar a l’hora de configurar una institució que suposa regular la iniciativa legislativa davant el parlament autonòmic i, per tant, una competència intrínseca al principi d’autonomia, com és la relativa a la definició de les seves institucions d’autogovern, però que, al seu torn, afecta el dret fonamental reconegut en l’article 23 de la Constitució. En efecte, i com ja hem assenyalat, la iniciativa legislativa popular és una forma participativa en el Parlament que implica exercir un dret fonamental, el contingut a l’article 23.1 de la Constitució.[11] Per tant, s’ha de dilucidar fins a quin punt la regulació orgànica estatal vincula el legislador autonòmic, que està exercint la competència exclusiva de regular les institucions d’autogovern.

[Página 188]

De la normativa estatal s’han considerat aplicables a les comunitats autònomes els límits materials, encara que adaptats a les circumstàncies de l’ordenació autonòmica,[12] i els procedimentals, com la presa en consideració.[13] Entenc, per contra, que la circumstància que aquesta matèria s’integri dins la competència exclusiva de les comunitats autònomes per organitzar les seves institucions d’autogovern[14] i l’autonomia parlamentària de les cambres per regular al- guns aspectes que afecten la iniciativa legislativa popular, impedeix que puguin considerar-se aplicables aquests continguts de la llei estatal. D’aquesta manera, només serà vinculant per a les comunitats autònomes el contingut de la Llei orgànica que impliqui un desenvolupament directe del dret de participació, no la regulació que el legislador faci a partir de l’article 87.3, que suposa la regulació d’una de les formes d’exercir la iniciativa davant el Parlament espanyol. Aquest contingut s’ha de deduir dels principis de la llei, ja que no es poden aplicar mimèticament els requisits materials referits exclusivament a l’exercici d’aquesta via participativa en les Corts Generals. Així, indubtablement, no serà aplicable el mínim de firmes exigit. No obstant això, la institució de la iniciativa legislativa popular en la comunitat autònoma haurà de requerir un mínim de firmes adequat a la població de la comunitat, és a dir, que no el faci impracticable ni que sigui excessivament reduït, ja que impediria l’exercici del dret.15 Quant a la regulació de les causes d’inadmissió, no són aplicables les de la llei estatal en si mateixes, sinó que el que és vinculant per a les comunitats és la necessitat de la seva previsió legal per tal de poder ser aplicades i del seu caràcter no obstaculitzador de l’exercici del dret que impedeixi una actuació arbitrària de les meses de les cambres. També s’ha de considerar vinculant la protecció jurisdiccional d’aquest dret, en la mesura que deriva de la Constitució. Quant a la tramitació parlamentària, l’autonomia parlamentària impedeix que es puguin considerar aplicables els aspectes que la llei estatal prevegi sobre aquest particular (com ara la presa en consideració, que, en puritat, en la mesura que correspon a l’àmbit de l’organització i el funcionament de les cambres, hauria d’estar

[Página 189]

prevista al Reglament del Congrés dels Diputats). Quant a les matèries excloses, el contingut de les que es preveuen a l’article 87.3 les fa difícilment extensibles, fins i tot analògicament, a les comunitats autònomes. Exceptuant la matèria tributària, la Constitució s’està referint a matèries que són clarament competència del poder estatal i, en conseqüència, resulta dubtós que es puguin estendre a les comunitats autònomes.

La Llei 1/2006, de 16 de febrer, del Parlament de Catalunya, estableix novetats rellevants, que han suscitat dubtes sobre la seva constitucionalitat,[16] com ara l’ampliació de la titularitat del dret als majors de 16 anys i als estrangers de la UE i dels països de l’espai econòmic europeu i els estrangers residents legalment a Espanya (art. 2.2 Llei), mentre que la Llei orgànica 3/1984, reguladora de la iniciativa legislativa popular estableixi com a titulars els ciutadans inscrits en el cens electoral (art. 1). Quant a l’ampliació del dret als majors de 16 anys, si bé d’acord amb la jurisprudència constitucional correspon al legislador orgànic «la delimitación de los aspectos esenciales del derecho en lo tocante a la titularidad» (STC 173/1998), es pot entendre que la restricció del dret a participar en la iniciativa legislativa davant les Corts Generals als ciutadans inscrits en el cens electoral no és necessàriament un element que s’hagi de considerar vinculant per a les comunitats autònomes, encara que sí que impedeix, en canvi, que les comunitats autònomes restringeixin l’exercici d’aquest dret als ciutadans esmentats (per exemple, que s’estableixi una edat superior). En aquest sentit, la regulació autonòmica és una mesura favorable o beneficiosa per a l’exercici del dret i, per això, no se la podria considerar contrària als elements essencials per definir el dret.[17]

El reconeixement d’aquest dret als no nacionals presenta majors problemes, vista la redacció restrictiva de l’article 13 de la Constitució, que exclou els

[Página 190]

drets de l’article 23 als estrangers[18] i disposa, com a excepció a aquesta exclusió general, el que, segons els criteris de reciprocitat, es pugui establir per tractat o llei per al dret de sufragi actiu i passiu en les eleccions municipals. La llei catalana opta per ampliar els drets participatius dels estrangers i entén que no és apli- cable aquesta exclusió a institucions com la iniciativa legislativa popular, el caràcter de la qual és merament propositiu i no afectaria l’exercici de la sobirania,[19] reservat a la ciutadania en la major part de les ordenacions. Malgrat la dicció literal de l’article 13, sembla que va d’acord amb la finalitat del precepte i amb el principi d’integració dels estrangers entendre que el Constituent no està excloent qualsevol altra forma de participació política als qui no siguin espanyols, sinó que està exceptuant la forma més forta de participació, el vot o la participació en un referèndum, directament relacionat amb la concepció tradicional de la sobirania. La iniciativa legislativa popular, com a institució de democràcia participativa, és una mesura simplement propositiva, que deixa a les mans de les cambres la decisió final i, fins i tot, la decisió de rebutjar-la després d’un debat inicial. Si no fos així, es podria arribar a l’absurd que, en la mesura que no es preveu cap excepció, seria impossible establir un dret de participació en formes més febles i, per fer-ho, s’hauria de modificar la Constitució.

II.2. Trets generals de la iniciativa legislativa popular

La Constitució, en l’article 87.3, remet la regulació sobre com exercir la iniciativa legislativa popular a una llei orgànica i estableix les firmes que s’han d’obtenir i les matèries excloses.[20] D’altra banda, en l’àmbit autonòmic, cal destacar que els estatuts d’autonomia reformats recentment han reconegut com a mani-

[Página 191]

festació del dret de participació política el dret a presentar iniciatives legislatives davant el parlament autonòmic, d’acord amb el que estableixin les lleis i els reglaments parlamentaris respectius.[21] La Llei orgànica 3/1984, reguladora de la iniciativa legislativa popular (d’ara endavant LORILP), reformada per la Llei 4/2006, de 26 de maig, va establir una regulació considerablement restrictiva d’aquesta institució.[22] La reforma pretén, segons el preàmbul, eliminar els requisits legals que en dificulten l’exercici així com la modernització, per tal que els ciutadans en puguin fer ús d’una manera més fàcil i participativa. Les lleis autonòmiques van seguir d’una forma força fidel la regulació estatal, encara que, com s’ha assenyalat, es pot destacar en aquest àmbit la nova regulació d’aquesta institució a Catalunya. A continuació s’analitzen les diverses fases de la presentació d’iniciatives legislatives d’origen popular davant les Corts Generals i en els parlaments autonòmics.

II.2.1. Presentació per part de la comissió promotora i admissió a tràmit de la proposta.

La iniciativa legislativa popular comença quan els proposadors presenten un text articulat davant la mesa de la Cambra, a la qual se li exigeixen els requisits propis de qualsevol projecte o proposició de llei (art. 4 LORILP i 127 RCD), i s’ha d’acompanyar, per tant, d’una exposició de motius i dels antecedents.

La Constitució i els estatuts d’autonomia que reconeixen el dret a presentar una iniciativa legislativa popular, l’atribueixen als ciutadans. Amb tot, a la pràctica, adquireix ple protagonisme una institució, la comissió promotora, que es configura com l’autèntic motor d’aquest mecanisme de participació,[23] tot i que aquest protagonisme no sempre és recollit en les regulacions legals. No obstant això, es pot ressaltar que la llei catalana regula la comissió promotora de forma detallada, li atribueix la representació de les persones que exerceixen la

[Página 192]

iniciativa legislativa popular i li assigna, al llarg de l’articulat, diverses funcions com, per exemple, fer arribar a la mesa del Parlament queixes relatives a la tramitació de la iniciativa (art. 14.3).

Totes les lleis estableixen causes d’inadmissió, que han de ser aplicades per les meses de les cambres, que suposen el primer obstacle amb què es troben els promotors de la iniciativa abans de començar a recollir firmes. La llei estatal va fixar unes causes que van ser reproduïdes per les lleis autonòmiques d’una forma força fidel. D’acord amb l’article 5 de la LOILP, la mesa del Congrés inadmetrà una proposició de llei d’iniciativa popular quan el seu objecte sigui una matèria exclosa, no compleixi els requisits formals exigits per la llei mateixa, el text de la proposició tracti sobre matèries palesament diferents i mancades d’homogeneïtat entre si, quan en el Congrés o el Senat hi hagi un projecte o proposició de llei sobre el mateix objecte en tràmit d’esmenes o més avançat, o quan reprodueixi una altra iniciativa popular de contingut igual o equivalent presentada en la legislatura en curs. La reforma del 2006 ha eliminat la causa d’inadmissió que es referia a l’existència d’una proposició no de llei aprovada per una cambra sobre la matèria de la iniciativa legislativa popular, que no tenia justificació atesa la naturalesa diferent de les proposicions no de llei. Les causes d’inadmissió han estat un dels aspectes més analitzats i criticats per la doctrina[24] i alguna ha estat considerada com una barrera important a l’hora d’exercir el dret de participació política.[25] Per exemple, respecte a la que es refereix a la inadmissió d’una iniciativa si, en el moment en què es presenta, hi ha al Congrés o al Senat un projecte o proposició de llei sobre el mateix objecte que estigui en el tràmit d’esmenes o un altre més avançat (art. 5.2.d de la Llei estatal), causa que recullen també moltes lleis autonòmiques, s’ha assenyalat que és inconstitucional,[26] perquè es considera que pot produir un efecte obstaculitzador, ja que qualsevol iniciativa legislativa popular es pot paralitzar mitjançant la presentació, per part del Govern, d’un projecte de llei, amb el qual es vulneraria l’article

[Página 193]

89.1 de la Constitució, segons el qual la prioritat deguda dels projectes de llei no ha d’impedir la tramitació de les proposicions de llei. Certament, aquesta causa podria donar lloc a maniobres impeditives per part del Govern, però, més enllà d’això, la simple existència d’un text sobre la mateixa matèria és inadequada com a causa d’inadmissió, ja que un mateix objecte pot ser tractat des d’òptiques molt diferents.[27]

En la regulació de les causes d’inadmissió en les lleis autonòmiques s’aprecia clarament la influència de la regulació estatal.[28] Normalment, es disposen causes similars a les que preveu la Llei orgànica, com ara l’afectació de les matèries excloses, l’incompliment dels requisits formals (amb la possibilitat d’esmenar-los), la manca d’homogeneïtat de les matèries incloses en el text, la reproducció d’una altra iniciativa popular de contingut substancialment idèntic presentada en el transcurs de la mateixa legislatura i la relativa a l’existència d’un projecte o proposició de llei en tramitació en el Parlament sobre el mateix objecte de la iniciativa popular, que ja hem assenyalat.

A l’hora d’establir i interpretar les causes d’admissibilitat, s’hauria de tenir en compte que es tracta de regular l’exercici d’un dret fonamental (art. 23 CE), a més d’haver-hi en joc l’actuació del mandat constitucional de l’article 9.2 i altres mandats similars en els estatuts d’autonomia. Aquest precepte, adreçat als poders públics perquè potenciïn la participació ciutadana, i el fet que la iniciativa legislativa popular sigui una manifestació del dret de participació política, impliquen que els límits del dret haurien d’establir-se de manera que no en dificultin excessivament l’exercici.[29]

[Página 194]

Sobre aquest particular, cal destacar que la llei catalana introdueix l’obligació que tenen els serveis jurídics de la Cambra d’assessorar els membres de la comissió promotora per facilitar-los el compliment dels requisits formals (art. 5.2 Llei 1/2006). Aquest assessorament que pot tenir una gran importància a la pràctica i pot evitar inadmissions deguts al menor desconeixement de conceptes o matèries de l’àmbit jurídic que puguin patir, en alguna ocasió, els promotors de la iniciativa.

II.2.2. Condicions, nombre de signants i termini de presentació

El nombre de firmes, en la llei estatal, està determinat per la Constitució, que estableix al seu article 87.3 un mínim de 500.000 firmes («en todo caso se exigirán no menos de 500.000 firmas»). El requisit numèric és un dels elements més importants de la regulació d’aquesta figura, ja que un nombre excessiu pot deter- minar-ne la impracticabilitat. A Espanya es va optar per un nombre força elevat que garanteixi un suport relativament important de la mesura proposada en els ciutadans.[30] La majoria de comunitats autònomes estableixen el nombre de firmes necessari per presentar una iniciativa legislativa popular fixant una xifra determinada, entre 6.000 i 75.000 firmes, que es correspon amb un percentatge del cens electoral d’entre l’1 i el 2 per cent. N’és una excepció la Comunitat Autònoma d’Extremadura, que estableix un percentatge del 5%, força elevat percentualment si es compara amb la resta de comunitats o amb el que exigeix l’Estat. A les Illes Balears es preveu, a més d’un nombre absolut de firmes, que les proposicions de llei d’iniciativa popular poden ser presentades pel 30% dels electors d’una circumscripció electoral (les illes). A les Illes Canàries poden ser presentades pel 50% dels electors d’una circumscripció insular, a més del nombre absolut.[31]

La Llei orgànica estatal establia un termini de sis mesos, prorrogable a tres per causa major, i actualment, amb la regulació del 2006, s’ha ampliat a nou mesos i s’ha mantingut la mateixa possibilitat de pròrroga, quan es presenti una causa major segons el criteri de la mesa del Congrés. En algunes comunitats s’ha pre-

[Página 195]

vist el mateix termini que en la primera regulació de la llei estatal,[32] encara que en la majoria és més curt, de tres mesos, amb o sense possibilitat de pròrroga.[33]

El procés de recollida de firmes se sotmet a uns condicionants formals (autenticació de firmes per part de notari, cònsol, secretari judicial o municipal o fedataris especials) i s’estableix un òrgan de control, la Junta Electoral,[34] per tal de garantir la regularitat del procediment de recollida de firmes, tot i que en algunes comunitats s’atribueix aquesta funció a un òrgan de control del procés diferent de la Junta Electoral de la Comunitat Autònoma.[35]

Quant a la forma de presentació de les firmes, cal remarcar que les darreres lleis aprovades, la reforma de la norma estatal i catalana, introdueixen la possibilitat d’usar les noves tecnologies en la recollida de firmes, encara que en tots dos casos el que es fa és obrir la possibilitat que es puguin recollir firmes de forma electrònica d’acord amb la regulació de la legislació corresponent (art. 7.4 LOILP) o es remet al seu desenvolupament governamental (disposició addicional primera de la Llei 1/2006 del Parlament català).

II.2.3. Tramitació parlamentària

Pel que fa a la tramitació parlamentària de la iniciativa legislativa popular, un cop s’ha admès tràmit la proposició, les diferències més importants en la regulació deriven de la possibilitat o no que la comissió promotora prengui part en aquesta tramitació presentant la iniciativa ja sigui en la presa en consideració o en el debat de totalitat i el règim de retirada de la iniciativa.

[Página 196]

Respecte a la primera qüestió, la regulació estatal no inclou aquesta possibilitat i sorprenentment no s’ha previst tampoc en la reforma del 2006. En canvi, sí que està prevista en algunes lleis autonòmiques, com passa a l’Aragó, les Illes Balears, les Canàries i Galícia (art. 12, 11, 12.2 i 12 de les lleis respectives) i a Catalunya en el reglament parlamentari (art. 150.2).[36] Aquesta previsió contribueix no només a millorar el procediment d’aprovació d’aquestes iniciatives –incorpora al debat de presa en consideració la informació aportada pels proposadors sobre la situació social que els va dur a plantejar la proposició així com les solucions presentades–, sinó també a realitzar el principi de pluralisme polític i la integració d’interessos per tal com significa la presència a la Cambra dels subjectes més directament interessats en la proposició en tant que n’han estat promotors. Amb aquesta participació, no queden afectats ni la funció legislativa parlamentària, ni el monopoli parlamentari en l’adopció de la decisió, ja que els proposadors només participen en el debat.[37]

Com a novetat introduïda per la llei estatal és important preveure un ter- mini de sis mesos en què la mesa haurà de donar tràmit a la iniciativa per tal que pugui ser incorporada a l’ordre del dia del Ple (art. 13.1). Aquest límit màxim és preveu en altres ordenacions, com en el Reglament del Consell Nacional austríac i el Reglament del Senat italià. Al marge de la idoneïtat del tipus de font utilitzada (seria més adequat que estigués previst al Reglament de la Cambra ja que es tracta de l’ordenació del seu treball intern) es poden valorar molt positivament aquest tipus de mesures, perquè el control que la Cambra té en la priorització d’assumptes i les possibilitats nul·les o escasses que els proposadors de la iniciativa tenen d’influir-hi, poden provocar que una iniciativa d’origen popular pugui ser relegada i, amb això, perdre actualitat o quedar molt allunyada del moment en què els proposadors la plantegen.

Pel que fa a la retirada de la proposició, la major part de les regulacions no disposen cap especificitat per a les d’origen popular i, per tant, se’ls aplica el rè-

[Página 197]

gim general, és a dir, la possibilitat de retirada abans de la presa en consideració per part dels proposadors, però, una vegada ha passat aquest tràmit, no pot ser retirada sense l’autorització del Ple (art. 129 RCD). Un aspecte problemàtic d’aquesta manca de regulació és determinar qui pot exercitar la retirada, ja que sembla excessiu atribuir-la als signants. En aquest sentit, a diferència de la llei estatal, la reforma de la qual no resol aquesta qüestió, en el Reglament del Parlament de Catalunya s’atorga a la comissió promotora aquesta legitimació, seguint la línia del protagonisme atorgat a aquesta comissió en la llei (art. 116, Reglament del Parlament de Catalunya), sense especificar en quins supòsits. A banda de Catalunya, l’única comunitat que assenyala específicament la comissió promotora com a entitat legitimada per sol·licitar la retirada (art. 12.3 LILPAr) és l’Aragó, ja que s’hi indica expressament que, en el cas de les iniciatives d’origen popular, si la comissió promotora entén que hi ha alguna esmena aprovada i introduïda que desvirtua l’objecte de la iniciativa, pot sol·licitar-ne la retirada. En tots dos casos, el caràcter literal del precepte disposa que el dret és a la sol·licitud i que, per tant, caldria l’aprovació del ple si ja s’ha pres en consideració la iniciativa o ha superat el debat de totalitat, en el cas català. No obstant això, la finalitat i l’esperit de la normativa, que pretén atorgar un protagonisme especial a la comissió promotora en tot el procés, fan que probablement aquesta norma sigui s’apliqui de manera que, davant una petició de retirada, el ple no s’hi oposi. Dotar els membres de la comissió promotora de la capacitat de proposar la retirada de la proposta suposa, implícitament, reconèixer-los la funció de vetllar pels principis de la proposta i que no es desvirtuï per la tasca d’esmena, llegítima, que faci la Cambra. Certament, reconèixer-los el dret de retirada de la iniciativa, un cop s’ha pres en consideració o ha superat el debat de totalitat, quan no es reconeix aquest dret a la resta de proposadors, seria alterar el règim de retirada de les iniciatives parlamentàries, per la qual cosa és més adequat parlar d’una sol·licitud de retirada, per més que políticament probablement sigui convenient, si hi ha una sol·licitud de retirada per part de la comissió promotora, que el ple hi doni el consentiment.

Tant en la llei estatal com en l’autonòmica s’estableix un règim especial pel que fa a la caducitat de les proposicions de llei d’iniciativa legislativa popular, que suposa que no caduquin quan es dissolen les cambres, a diferència del que succeeix amb la resta d’iniciatives (art. 14 LOILP). Aquesta previsió, que suposa un tractament privilegiat de les proposicions d’origen popular envers les altres, implica reconèixer i tenir en compte que la iniciativa és el resultat d’un procés participatiu dels ciutadans.

[Página 198]

Un cop s’assoleix la tramitació parlamentària, tant la llei estatal com totes les autonòmiques estableixen el rescabalament de les despeses realitzades per la comissió promotora. Això és necessari per tal que la institució de la iniciativa popular tingui viabilitat. La reforma de la llei estatal n’ha millorat la quantitat considerablement, en disposar que la Llei de pressupostos pugui revisar aquesta quantitat anualment, i estableix un termini per al pagament (art. 15.1). Cal destacar que la legislació catalana preveu la possibilitat que es puguin atorgar bestretes per cobrir les primeres despeses de la recollida de firmes (art. 17 Llei 1/2006), fet que intenta evitar que no es pugui exercir, per manca de disponibilitat de fons, la institució participativa, que requereix mitjans personals i materials per dur-se a terme. En sentit contrari, s’ha de criticar el condicionament previst en alguns parlaments a l’hora de concedir aquesta retribució econòmica al fet que la proposta sigui presa en consideració.[38] El caràcter purament polític de la decisió en aquest tràmit no s’hauria d’utilitzar com a criteri jurídic per permetre rescabalar les despeses als ciutadans o a les organitzacions que han realitzat una activitat participativa. No obstant això, en general no es condiciona[39] o se sotmet al requisit de la publicació al butlletí oficial de la Cambra[40] o a la tramitació parlamentària,[41] que s’ha d’interpretar que es refereix a la seva publicació o al debat de la presa en consideració.

II.2.4. Algunes consideracions generals sobre la pràctica i la virtualitat de la iniciativa legislativa popular

La regulació positiva de la iniciativa legislativa popular, com s’ha fet palès, va partir d’una normativa estatal inicial restrictiva, i en alguns casos dissuasiva, per ser utilitzada pels ciutadans, com es deriva de les matèries excloses o les causes d’inadmissió. Les comunitats autònomes van repetir el marc jurídic estatal, amb les excepcions assenyalades.

Amb caràcter general, les iniciatives populars presentades tracten de cobrir la inactivitat del legislador a l’hora de regular uns sectors de la realitat social que

[Página 199]

es consideraven necessitats de regulació o de modificació del seu règim jurídic. La presentació d’iniciatives legislatives populars és impulsada per organitzacions i entitats de naturalesa jurídica diversa, de caràcter econòmic i social (sindicats, organitzacions ecologistes, associacions de pares d’alumnes, col·legis professionals), i normalment es tracta d’organitzacions ja existents, no creades ad hoc. Quant a les matèries, les iniciatives acostumen a recaure en temes socials, especialment temes educatius o prestacions socials o sanitàries, així com mediambientals. En aquestes darreres es demostra com les organitzacions de defensa del medi ambient fan servir aquest instrument amb relativa freqüència per canalitzar la seva influència o la participació en les decisions públiques. En aquest sentit, la primera iniciativa legislativa popular aprovada a Espanya, concretament a la Comunitat d’Aragó, va tenir com a objecte un tema mediambiental.[42]

La pràctica demostra que els terminis establerts per recollir firmes són excessivament limitats i cal sempre que s’ampliïn. De les iniciatives tramitades en el Congrés, la majoria de les que no arriben a la presa en consideració és perquè no poden reunir les firmes necessàries en el termini establert, tot i que normalment es concedeix l’ampliació de la pròrroga. La gran majoria de les proposicions de llei d’origen popular que arriben al tràmit de la presa en consideració, o a la votació de totalitat en les comunitats autònomes on no hi ha aquest tràmit, decauen en aquest moment. Així mateix, sovint el temps transcorregut entre l’entrada d’una iniciativa legislativa popular a la Cambra i el seu primer tràmit parlamentari és força llarg, cosa que és summament desmotivadora per als proposadors i fa que disminueixi l’interès ciutadà per la matèria que aborda la iniciativa. Per això, cal donar la benvinguda a la reforma introduïda en la llei estatal, que estableix un termini per a la tramitació, igual que es fa al Consell Nacional austríac o al Senat italià.

En algunes comunitats, s’ha fet un ús apreciable d’aquesta figura, sobretot si es compara amb la resta de comunitats i amb l’Estat. Es pot afirmar, per tant, que han complert el mateix paper que les proposicions de llei de l’oposició: han provocat un debat parlamentari sobre la problemàtica o la situació social objecte de la proposta, que s’ha traslladat a l’opinió pública a través dels mitjans de comunicació. La majoria parlamentària és normalment contrària a tramitar ini-

[Página 200]

ciatives que no hagin partit de si mateixa, ja que és la que fixa les prioritats legislatives en aplicació del programa de govern del poder executiu. En qualsevol cas, les iniciatives d’origen popular, com que són una aportació externa, deslligada habitualment dels interessos partidistes, contribueixen a una major expressió del pluralisme a la Cambra.

III. La compareixença dels ciutadans en el procediment legislatiu

L’establiment d’un tràmit de compareixença d’organitzacions socials en el procediment legislatiu, ja sigui directament o a través de les organitzacions socials, s’ha incorporat en alguns reglaments parlamentaris autonòmics. En efecte, els reglaments d’Andalusia, Astúries i, més recentment, el Reglament del Parlament de Catalunya,[43] estableixen una fase del procediment legislatiu, la tramitació en comissió, en què pot tenir lloc la compareixença dels ciutadans. Es pot destacar, però, que aquestes formes participatives amb origen en els reglaments parlamentaris han estat acollides com una manifestació del dret de participació política en alguns dels estatuts d’autonomia reformats des de l’any 2006, que incorporen catàlegs de drets entre els quals es troba el dret de participació política. L’Estatut català del 2006 va ser la primera norma estatutària que va reconèixer que els ciutadans tenen dret a participar, directament o mitjançant d’entitats associatives, en el procés d’elaboració de les lleis del Parlament, mitjançant els procediments que estableixi el Reglament (art. 29.4).[44] Posteriorment, han acollit aquest dret els estatuts d’Andalusia (art. 30.b), les Balears (art. 15.2.b) i l’A- ragó (art. 15.2). Per tant, en aquestes comunitats autònomes el reglament parlamentari haurà d’establir preceptivament una via de participació en el procediment legislatiu, sota pena de desatendre el que dicta la norma estatutària, encara que, fins al moment, només els reglaments de Catalunya i Andalusia

[Página 201]

contemplen aquest tràmit, que s’havia establert anteriorment a la seva previsió estatutària. Independentment d’aquesta regulació, el reconeixement del dret en l’Estatut suposa elevar a la categoria de dret el que anteriorment era una facul

tat de la Cambra i el Reglament s’haurà d’adaptar a aquesta previsió.

A continuació, s’analitzen els aspectes més rellevants de la regulació de les compareixences legislatives en els parlaments autonòmics.

III.1. Legitimació per a la sol·licitud

Poden sol·licitar una compareixença legislativa els grups parlamentaris i els diputats en el cas de les cambres andalusa i asturiana, i únicament els grups en el cas del Parlament de Catalunya (articles 115 del Reglament andalús, 67.2 de l’asturià i 106.1 del català). En el cas català i andalús, un cop s’ha proposat la decisió, la comissió l’ha d’adoptar, per tant, per decisió majoritària. En canvi, la regulació asturiana disposa que la decisió de la mesa o de la comissió no serà necessària quan demani la compareixença una cinquena part dels membres de la comissió o dos grups parlamentaris. Aquesta regulació, és a dir, permetre que una minoria qualificada pugui sol·licitar de forma vinculant una compareixença, és més respectuosa amb el pluralisme i els drets de les minories que el simple reconeixement a la decisió majoritària. Així mateix, si només es reconeix a les majories el dret a decidir sobre l’audiència es corre el risc que només siguin cridades les que els siguin més afins o que, en tot cas, s’eludeixin les més antagòniques. Ara bé, la garantia de la no distorsió del treballparlamentari requereix que sigui una minoria qualificada la que pugui sol·licitar i imposar una compareixença i el criteri adequat és una porció dels membres de la comissió (per exemple, una cinquena o una quarta part) i dos grups parlamentaris. En dret comparat trobem aquesta previsió en Reglament del Bundestag alemany, que atorga caràcter vinculant a la petició de compareixença d’una quarta part dels membres de la comissió (art. 51).

D’altra banda, en cap cas no es disposa que les mateixes organitzacions socials puguin sol·licitar la compareixença a la Cambra, encara que la Cambra fos la que decidís finalment. Probablement, a la pràctica, no hi hagi inconvenient perquè tingui lloc aquesta petició, encara que no es prevegi específicament, però seria més adequat que hi hagués un tràmit específic per tal que els ciutadans afectats la sol·licitessin, especialment en les comunitats on la participació en el procediment legislatiu està reconeguda com a dret en els estatuts.

[Página 202]

III.2. Subjectes compareixents

Les compareixences legislatives responen a la necessitat de complementar els interessos generals que representa i realitza el Parlament amb els interessos sectorials dels col·lectius de ciutadans interessats o afectats per la norma que s’està elaborant.

Les regulacions existents fan esment a «agents socials i organitzacions» (art. 113 del Reglament andalús), «corporacions, associacions, òrgans o grups representatius d’interessos afectats» (art. 67.f del Reglament asturià), i a «organitzacions i grups socials interessats» (art. 106.1 del Reglament català).[45]

Per tant, en general es tracta de representants de subjectes col·lectius, bàsicament organitzacions o entitats socials, mentre que la compareixença a títol individual és un supòsit excepcional.

El més funcional per a la institució parlamentària i el procediment legislatiu, d’una banda, i el més adequat a la forma d’organització dels interessos dins la societat, de l’altra, és que aquesta participació es faci a través d’organitzacions o agrupacions socials, a les quals la Constitució reconeix el dret a defensar interessos col·lectius (art. 7, 51.2, 105.c de la CE). En definitiva, els interessos col·lectius han de ser defensats per persones jurídiques associatives, ja que l’efectivitat de la participació, tant des del punt de vista de la institució parlamentària com dels interessos afectats, serà molt més gran que si es fa individualment.[46] Quant a quines organitzacions poden ser cridades, no s’ha de restringir l’accés a les organitzacions reconegudes per la llei (com es fa en l’article 105.a de la Constitució i es repro-

[Página 203]

dueix en la Llei del Govern per a l’audiència en l’elaboració de reglaments), sinó que s’ha de deixar la màxima amplitud per tal que els grups parlamentaris puguin cridar les organitzacions que considerin com a interessades. Per tant, n’hi haurà prou amb la capacitat d’aquestes organitzacions d’operar en el tràfic jurídic, això és, que s’hi trobin inscrites. No obstant això, per tal d’organitzar millor la selecció de les organitzacions seria escaient crear un registre –com fa el Bundestag ale- many–, i el fet d’inscriure-hi les entitats disposades a comparèixer davant la Cambra sí que podria funcionar com un criteri delimitador –com passa en el Parlament germànic. D’altra banda, aquest registre permetria als grups parlamentaris conèixer les diverses associacions existents, la seva representativitat i la situació jurídica, entre altres qüestions, així com la seva disposició a comparèixer a la Cambra, si la Cambra ho sol·licités. A partir d’aquí, no es podrien establir més criteris de selecció i s’hauria de deixar a la lliure elecció dels grups parlamentaris.

La circumstància que puguin ser sol·licitades per una minoria en el Parlament, com s’ha indicat en l’epígraf anterior, és una garantia per assegurar la pluralitat de les entitats que són cridades a comparèixer.

Malgrat tot això, es pot plantejar la conveniència que determinades organitzacions tinguin dret a ser escoltades davant la Cambra quan hagi d’adoptar una decisió que afecti els interessos que defensen aquestes organitzacions. Així, els sindicats i les organitzacions empresarials (art. 7 CE), les organitzacions de consumidors i usuaris (art. (51.2 CE), els col·legis professionals (36) i, en l’àmbit de l’educació, les associacions de pares i alumnes (27.5 CE), haurien de ser escoltats de forma preceptiva que hi hagi mesures legislatives que afectin els interessos que defensen. Això implicaria no només dur a terme els principis constitucionals de participació i pluralisme polític, sinó també portar al Parlament uns actors socials que exerceixen una influència notable en l’àmbit governamental i que intervenen activament en el debat públic reproduït en els mitjans de comunicació. No obstant això, a diferència del que s’ha dit anteriorment, en els supòsits d’audiència preceptiva sí que es podria delimitar més estrictament quines organitzacions haurien de comparèixer-hi obligatòriament. Per això, en aquests supòsits, el reconeixement per part de la llei sí que podria funcionar com un criteri delimitador de les organitzacions que haurien de ser cridades, ja que l’audiència preceptiva de totes les organitzacions existents al sector afectat pertorbaria la dinàmica parlamentària.

Els reglaments parlamentaris autonòmics que regulen les audiències preveuen de forma genèrica les organitzacions que poden ser cridades i en cap cas

[Página 204]

no s’estableixen audiències obligatòries, llevat del supòsit del Reglament del Parlament de Catalunya que disposa que les entitats associatives dels ens locals han de ser escoltades preceptivament en les proposicions de llei (és estrany que es deixi fora d’aquesta previsió els projectes de llei) que afectin directament els ens locals (art. 106.3 del Reglament del Parlament de Catalunya).

III.3 Moment procedimental i òrgan competent

És convenient que les compareixences es prevegin en un moment anterior a la presentació d’esmenes, ja que així la intervenció dels sectors socials podrà servir per aportar informació i influir d’alguna manera en la regulació. També és adequat que se celebrin després d’un primer debat de totalitat, en el qual s’expliciten els principis i els objectius del text, així com les posicions dels diversos grups parlamentaris. Aquesta és la regulació prevista en el Reglament andalús i el català, d’acord amb la qual, després del debat de totalitat i les audiències, es presenten les esmenes a l’articulat, que podran recollir les aportacions de les organitzacions socials (art. 114 RPA i 106 RPC).

Quant a l’òrgan competent per dur a terme les compareixences, tal com es veu majoritàriament en l’experiència comparada, la fase del procediment legislatiu més adequada per celebrar l’audiència és la que transcorre en comissió. La comissió, a banda de dur a terme l’aprovació formal dels articles del dictamen, hauria de ser també el lloc on el Parlament es comuniqués amb els sectors interessats en la normativa que s’està regulant. Aquesta fase és la més adequada pel que fa al Ple per les seves dimensions més reduïdes i pel seu caràcter públic respecte a la ponència. Aquesta funció de la comissió també contribueix a dotar aquesta fase del procediment legislatiu d’una major entitat i importància.[47]

III.4. Les compareixences en el procediment legislatiu. Possibles contribucions

Un cop se n’ha analitzat la regulació positiva, convé assenyalar els elements positius que les compareixences legislatives poden aportar al procediment legislatiu.

[Página 205]

En general, aquesta fórmula participativa pot contribuir a la integració dels interessos en la Cambra que, en la democràcia parlamentària, es duu a terme ordinàriament a través de l’actuació dels grups parlamentaris com a transsumpte dels partits polítics. A través de les compareixences, els col·lectius afectats més directament per una regulació poden promoure la defensa dels seus drets i interessos. La primera contribució de les audiències al procediment legislatiu, des d’una perspectiva general, és, per tant, la intensificació dels principis de participació i pluralisme en el procediment legislatiu, ja que contribueix a fer efectiu el principi constitucional, previst també en alguns estatuts d’autonomia, que estableix, com a mandat als poders públics, la potenciació de la participació ciutadana en la vida política, econòmica, cultural i social.[48]

A més d’aquesta contribució general, hi ha d’altres aportacions que les compareixences poden oferir al procediment legislatiu i al seu producte, la llei, i que diferencien substancialment aquestes consultes de les que tenen lloc en seu executiva. Aquestes aportacions són: la millora de la informació de les cambres, la intensificació del principi de transparència i publicitat de l’activitat legislativa, i la potenciació de la legitimitat de les lleis i de la seva eficàcia.

L’obtenció d’informació per part del Parlament i els seus membres no es

configura com una funció parlamentària en si mateixa sinó com una tècnica instrumental per exercir totes les funcions parlamentàries.[49] Tot i això, aquest instrument és tan essencial que el Tribunal Constitucional l’ha considerat integrant de l’estatus del parlamentari i part del dret de participació política de l’ar-

[Página 206]

ticle 23.2 de la Constitució.[50] El límit d’aquest dret, tal com s’ha configurat en els reglaments, es trobarà exclusivament en les restriccions inevitables per salvaguardar altres béns o drets protegits constitucionalment; altrament, s’estarà obstaculitzant l’exercici d’una facultat necessària per tal de dur a terme les funcions parlamentàries.

La informació parlamentària s’aborda normalment des del punt de vista de les relacions parlament-govern i relacionada especialment amb la funció de control. No obstant això, en relació amb la funció legislativa, l’obtenció d’informació fàctica, tècnica, econòmica i social de la matèria sobre la qual es regularà és absolutament fonamental.

Per dur a terme la funció legislativa en les complexes societats actuals, en les quals la llei es caracteritza per la seva especialització i concreció, és del tot necessari comptar amb els canals d’informació adequats. L’aportació per part del Govern dels antecedents necessaris perquè la Cambra es pugui pronunciar sobre els projectes de llei obeeix a la finalitat que la institució parlamentària compti amb la informació necessària per poder tramitar el projecte de llei (art. 88 CE). Tot i això, el Parlament ha d’accedir no només a la informació que li pugui proporcionar l’Executiu i l’Administració, sinó que l’ha d’obtenir per altres canals, i això és imprescindible per tal que pugui actuar impulsant l’activitat legislativa i dur a terme una funció adequada de debat, esmena, millora i aprovació de les lleis. La consulta directa, en seu legislativa, a través de les compareixences públiques, a les organitzacions socials representatives dels interessos afectats per un projecte legislatiu que la Cambra està tramitant, està directament vinculada al fet que s’aporti la informació necessària per tal de dur a terme la funció legislativa. Si tingués lloc en una audiència una confrontació d’opinions diverses en un determinat sector, es pot evitar el perill que els òrgans parlamentaris actuïn partint d’una informació insuficient o referint-se a una representació incompleta o unilateral de la situació de fet en la qual es decideix intervenir,[51] i en moltes ocasions només es podrà establir una regulació adequa-

[Página 207]

da a través de la col·laboració dels sectors afectats.[52] Aquesta informació no només és valuosa pel seu caràcter expert, sinó perquè també és interessada i, per tant, és una via important perquè els parlaments obtinguin de primera mà quin és l’estat de la qüestió en els sectors socials afectats directament. D’altra banda, l’obtenció d’informació a través de les audiències pot contribuir, d’alguna manera, a salvar l’abisme que hi ha entre Parlament i Govern pel que fa als mitjans personals i tècnics amb què compten per dur a terme les seves tasques.[53]

En segon lloc, les compareixences contribueixen a la millora del principi de transparència i publicitat parlamentàries, principis fonamentals per a la legitimitat del Parlament i per a la necessària connexió de la institució parlamentària i els ciutadans.[54]

L’objectiu fonamental de la publicitat parlamentària és explicar a l’opinió

pública les diverses posicions a la Cambra i justificar públicament la decisió. En el procediment legislatiu, les diferents actituds i transaccions es coneixeran perquè es posaran de manifest en les diverses fases a través dels mecanismes de publicitat parlamentària. Un sistema de compareixences legislatives públiques contribueix a augmentar la transparència del procediment legislatiu, ja que ajuda a millorar la informació sobre els interessos en conflicte i sobre les diverses actituds i en quina mesura es plasmen en el text final.[55] La publicitat de les audiències fa possibilita un cert control dels resultats de la participació, és a dir, de la seva possible influència.[56] Així mateix, des del punt de vista de la comunicació entre el Parlament i la societat, poden contribuir a fer que els ciutadans comprenguin i coneguin millor les funcions de les organitzacions socials en la presa de decisions públiques i, en general, en tot el procés de decisió. Així mateix, els mateixos sectors implicats poden tenir coneixement no només de l’actuació de les diverses forces polítiques sinó també de l’actuació de les organitzacions mateixes.

[Página 208]

En tercer lloc, les compareixences legislatives poden atorgar una major legitimitat a la llei davant els ciutadans. La legitimitat de les decisions parlamentàries deriva també de la imbricació entre el Parlament i la societat.[57] Formalment, i des de l’òptica estricta de la teoria de la representació, les lleis no necessiten un plus de legitimitat democràtica que calgui afegir a la que ja dimana de la condició representativa del Parlament.[58] Tanmateix, la participació dels sectors afectats en el procediment legislatiu pot suposar afegir una major legitimitat a la decisió, ja que hi aportarà més pluralisme. Si els afectats, a través d’organitzacions representatives, són escoltats de forma pública, possiblement la mesura es percebi com a més justificada o legitimada pel sector social sobre el qual recau.[59] Així, encara que el pluralisme del Parlament impliqui que hi hagi diverses actituds presents a la Cambra –perquè les defensen diferents grups parlamentaris–, la intervenció d’organitzacions socials donarà al procediment una legitimitat diferent davant els ciutadans: la dels afectats. És a dir, encara que materialment aquesta intervenció no afegeixi sempre una actitud nova (pot passar que ja la defensi algun grup parlamentari), el fet la defensin subjectes diferents sí que pot atorgar al procediment i a la decisió final una major legitimitat davant l’opinió pública.

Finalment, i en relació amb la funció legitimadora, cal destacar l’increment de l’eficàcia a l’hora d’aplicar les lleis que pot derivar d’un procés participatiu previ, ja que pot comportar més acceptació i comprensió de la llei en el sector de la societat afectat directament[60] i, amb això, augmentar l’eficàcia en aplicarla. En un estat pluralista, la realitzabilitat de les lleis o l’èxit de la seva aplicació dependran molt de la imbricació dels sectors socials als quals afecten. El fet que s’impliqui els ciutadans, a través de les organitzacions representatives d’interessos, en l’elaboració de les normes suposa integrar-los en la presa de decisions, de manera que el sector afectat s’hi vegi compromès.[61] Per exemple, les lleis adreça-

[Página 209]

des als consumidors mostren com unes determinades mesures protectores necessàries són difícilment aplicables quan cap organització forta no pot ser mobilitzada en aquest interès.[62] En definitiva, les lleis que han estat elaborades sense la participació dels sectors i les organitzacions afectats tenen actualment grans dificultats per ser acceptades i aplicades de forma general. Portar la participació dels afectats al Parlament incrementarà les possibilitats de consens i, per tant, d’eficàcia en l’aplicació de les lleis.

[Página 210]

Annex I- Relació de lleis reguladores de la iniciativa legislativa popular

Corts Generals:

Llei orgànica 3/1984, de 26 de març, reguladora de la iniciativa legislativa popular, modificada per la Llei 4/2006, de 26 de maig

Andalusia:

Llei 5/1988, de 17 d’octubre, d’iniciativa legislativa popular i dels ajuntaments

Aragó:

Llei 7/1984, de 27 de desembre, reguladora de la iniciativa legislativa popular davant les Corts d’Aragó

Astúries:

Llei 4/1984, 5 de juny, reguladora de la iniciativa legislativa dels ajuntaments i de la iniciativa popular

Canàries:

Llei 10/1986, d’11 de desembre, sobre iniciativa legislativa popular

Cantàbria:

Llei de 5 de juliol de 1985 d’iniciativa legislativa popular

Castella la Manxa:

Llei 2/1985, de 8 de maig, d’iniciativa legislativa popular i dels ajuntaments

Castella i Lleó:

Llei 4/2001, de 4 de juliol, reguladora de la iniciativa legislativa popular i dels ajuntaments de Castella i Lleó

Catalunya:

Llei 1/2006, de 16 de febrer, de la iniciativa legislativa popular.

Extremadura:

Llei 7/1985, de 26 de Novembre, d’iniciativa legislativa popular de la Comunitat autònoma d’Extremadura

[Página 211]

Galícia:

Llei 1/1988, de 19 de gener, d’iniciativa legislativa popular davant el Parlament de Galícia

Illes Balears:

Llei 4/1991, de 13 de març, reguladora de la iniciativa legislativa popular a les Illes Balears

La Rioja:

Llei 3/1985, de 20 de maig, sobre iniciativa legislativa del poble de La Rioja

Madrid:

Llei 6/1986, de 25 de juny, d’iniciativa legislativa popular i dels ajuntaments de la Comunitat de Madrid

Múrcia:

Llei 9/1984, de 22 de novembre, reguladora de la iniciativa legislativa popular, dels ajuntaments i les comarques, modificada per la llei 7/2006, de 16 d’octubre

Navarra:

Llei foral 3/1985, de 25 de març, d’iniciativa legislativa popular

País Basc:

Llei 8/1986, de 26 de juny, d’iniciativa legislativa popular

València:

Llei 5/1993, de 27 de desembre, reguladora de la iniciativa legislativa popular de la Comunitat Valenciana

[Página 212]

Annex II- Relació de les iniciatives legislatives presentades davant les Corts Generals i davant el Parlament de Catalunya

1. Iniciatives legislatives presentades davant les Corts Generals

II. Legislatura

Total d’iniciatives: 3

[VEURE QUADRE EN PDF ADJUNT]

* Aquesta proposició es va tornar a presentar després que els promotors la modifiquessin. En tots dos casos, la mesa va inadmetre a tràmit la proposició i es van presentar sengles recursos d’empara que també van ser inadmesos a tràmit (ATC 690/1984, de 16 de gener de 1985, i ATC 592/85, de 18 de setembre).

III Legislatura

Total d’iniciatives: 2

[VEURE QUADRE EN PDF ADJUNT]

[Página 213]

IV Legislatura

Total d’iniciatives: 7

[VEURE QUADRE EN PDF ADJUNT]

V Legislatura

Total d’iniciatives: 6

[VEURE QUADRE EN PDF ADJUNT]

[Página 214]

VI Legislatura

Total d’iniciatives: 11

[VEURE QUADRE EN PDF ADJUNT]

[Página 215]

VII Legislatura

Total d’iniciatives: 13

[VEURE QUADRE EN PDF ADJUNT]

[Página 216]

[VEURE QUADRE EN PDF ADJUNT]

VIII Legislatura

Total d’iniciatives: 13

[VEURE QUADRE EN PDF ADJUNT]

[Página 217]

[VEURE QUADRE EN PDF ADJUNT]

IX Legislatura

Total d’iniciatives: 2

[VEURE QUADRE EN PDF ADJUNT]

[Página 218]

2. Iniciatives legislatives presentades davant el Parlament de Catalunya

V Legislatura.

Total d’iniciatives: 4

[VEURE QUADRE EN PDF ADJUNT]

VII Legislatura

[VEURE QUADRE EN PDF ADJUNT]

[Página 219]

VIII Legislatura

Total d’iniciatives: 7

[VEURE QUADRE EN PDF ADJUNT]

----------------------------------------

[1]. S’ha de recordar que en l’àmbit autonòmic també hi ha la iniciativa legislativa dels ens locals, com a mecanisme que actua sobre el principi de participació i manifestació del principi d’autonomia local. Vegeu Lombarte, R., «La iniciativa legislativa de los entes locales (balance sobre la participación de los entes locales en la formación de la ley autonómica)», Parlamento y Constitución, Anuari 3, 1999, pàg. 97-122.

[2]. Així va definir Kelsen el procediment legislatiu en la seva obra Esencia y valor de la democracia, Madrid, 1977, pàg. 86.

[3]. Ossenbühl, F., «Verfahren der Gesetzgebung», a Isensee/Kirchhof (Hrgs), Handbuch des Statsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Heidelberg, 1988, pàg. 335.

[4]. Aragón, M., «La función legislativa de los parlamentos y sus problemas actuales», a Garrorena, A., El parlamento y sus transformaciones actuales, Madrid, 1990, pàg. 136.

[5]. Stark, C., El concepto de ley en la Constitución alemana, Madrid, 1979, pàg. 71.

[6]. Pizzorusso, A, «Democrazia partecipativa e attività parlamentare» a Studi in onore di Antonio Amorth, Milà, 1982, pàg. 517-518. Zampeti, P., «Il nuovo concetto di democrazia partecipativa», a Studi per il XX anniversario dell’Assamblea costituente, vol. IV, Florència, 1968, pàg. 520 i seg.

[7]. Aquesta concepció de la democràcia participativa no es planteja en termes alternatius sinó complementaris de la democràcia representativa. Alguns autors, des de la ciència política, utilitzen aquest terme en un sentit superador i alternatiu a la democràcia representativa. Vegeu els estudis de Barber, B., Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age, Berkeley, 1984, i Pateman, C., Participation and Democratic Theory, Cambridge, 1970.

[8]. Pizzorusso, A., «Democrazia partecipativa e attività parlamentare», op. cit., pàg. 517-518; Zampeti, P., «Il nuovo concetto di democraczia partecipativa», op. cit., pàg. 520.

[9]. Zampeti, P. L., Democrazia rappresentativa e democrazia partecipativa, a Quarant’anni dalla costituzione, Atti del IV Convegno dell’Associazioni italiana di dottrina dello Stato, Pàdua, 1990, pàg. 12.

[10]. La majoria dels estatuts d’autonomia, inicialment, en regular aquesta institució establien que es faria en el marc de la llei orgànica que desenvolupés l’article 87.3 de la Constitució o d’acord amb aquesta llei orgànica. Posteriorment, les reformes fetes als estatuts de Catalunya, Andalusia, Castella-la Manxa, Castella i Lleó, Aragó, València i Illes Balears l’han suprimit i tots, menys el de València, han recollit el dret a presentar iniciatives legislatives en el parlament autonòmic com a dret estatutari (art. 29.3 ECat, 30.1 EAnd. 11 ECLM, 11.4 ECL, 15.2 EArg).

[11]. Així ho ha manifestat el Tribunal Constitucional en diverses sentències, com ara, l’STC 76/1994, de 14 de març, FJ2.

[12]. Viver Pi-Sunyer, C., «El procediment legislatiu en l’Ordenament Jurídic Català», Revista Jurídica de Catalunya, núm. 4, 1981, Barcelona, pàg. 105.

[13]. Aragón, M., «La potestad legislativa», a Muñoz Machado, S., (dir.), Comentarios al Estatuto de Autonomía de Andalucía, Ministeri per a les Administracions públiques, Institut d’Estudis d’Administració local, Madrid, 1987, pàg. 597. Aquest autor també considera aplicables a les comunitats autònomes els límits materials.

[14]. Vegeu Rallo Lombarte, A., «Iniciativa popular, Estado autonómico y reforma constitucional», Revista Vasca de Administración Pública, núm. 50, 1998, pàg. 220.

[15]. Viver Pi-Sunyer, C., «El procediment legislatiu en l’Ordenament Jurídic Català», op. cit., pàg. 105.

[16]. En aquest sentit, Expósito i Castellà entenen que l’ampliació de l’àmbit subjectiu del dret d’iniciativa legislativa popular podria ser inconstitucional i antiestatutària, si es té en compte la consideració del concepte de ciutadania en sentit estricte i la seva vinculació amb el dret fonamental de participació. Conclouen, en canvi, que la regulació de la iniciativa forma part de la potestat legislativa de la comunitat autònoma, sense més límits que els constitucionals aplicables. Vegeu Expósito, E. i Castellà, J. M., «Los derechos políticos y ante la Administración en el Estatuto de Auto- nomía de Cataluña», a Aparicio, M. A., (ed.), Castellà, J. M. i Expósito, E., (coord.), Derechos y principios rectores en los Estatutos de Autonomía, Barcelona, 2008, pàg. 71-72.

[17]. E. Aranda critica que la llei estatal estableixi les mateixes condicions per a aquest instrument de participació política que per a l’exercici del dret de vot, a «La nueva ley de la iniciativa legislativa popular», REDC, Madrid, 78, 2006, pàg. 200.

[18]. P. Santaolaya es mostra crític amb la previsió de la llei catalana i assenyala que aquesta regulació suposa escollir un camí inútil per ampliar els drets dels immigrants, cosa que implica una diferenciació pràctica impossible entre nacionalitat i ciutadania. Vegeu Santaolaya, P., «Nacionalidad, extranjería y derecho de sufragio», a Santaolaya, P. i Revenga, M., Nacionalidad, extranjería y derecho de sufragio, Foro de Inmigración y ciudadanía, núm. 13, CEPC, Madrid, 2007, pàg. 33-37.

[19]. Cal recordar que l’article 6 de la Llei orgànica 4/2000, d’11 de gener, de drets i llibertats dels estrangers a Espanya i la seva implicació social, abans de ser modificada per la Llei orgànica 8/2000, establia una fórmula d’elecció democràtica dels representants dels estrangers per tal que poguessin prendre part en els debats i les decisions municipals que els afectessin.

[20]. Aquest precepte assenyala que «una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de 500.000 firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia».

[21]. Art. 29 3 ECat, 20 b) EAnd, 15.2 b) EIB, 15.2 EAr i 11.4 ECL.

[22]. Rubio Llorente assenyala que, per l’elevat nombre de firmes, l’exclusió de les matèries que han de ser objecte de llei orgànica i el protagonisme dels partits polítics, era molt improbable utilitzar aquesta via. Vegeu «El procedimiento legislativo en España. El lugar de la ley entre las fuentes del Derecho», a La forma del poder. Estudios sobre la Constitución, Madrid, 1993, pàg. 297.

[23]. X. Muro la qualifica com l’autèntica alma mater de la iniciativa legislativa popular, a «Teoria i pràctica de la iniciativa legislativa popular a Catalunya», Recull anual, any 2007, Col·lecció Papers de Relacions Govern-Parlament, Barcelona, 2008, pàg. 40.

[24]. Biglino, P., «La iniciativa legislativa popular en el ordenamiento jurídico estatal», REDC, 19, Madrid, pàg. 114-123; García Martínez, M. A., «La iniciativa legislativa popular», Revista de la Facultad de Derecho Universidad Complutense, Madrid, 74, pàg. 230-234. Vegeu més recentment i sobre els canvis introduïts per la reforma de la llei estatal, Aranda, E., «La nueva ley de la iniciativa legislativa popular», op. cit., pàg., 203-208.

[25]. Biglino, P., «La iniciativa legislativa popular en el ordenamiento jurídico estatal», op. cit., pàg. 114-123 i Santamaría, J. A., «Artículo 87», a Garrido, F., (dir.), Comentarios a la Constitución española de 1978, Civitas, Madrid, 1985, pàg. 1265.

[26]. Santamaría, J. A., «Artículo 87», op. cit., pàg. 1266.

[27]. En aquest sentit, Biglino, P., «La iniciativa legislativa popular en el ordenamiento jurídico estatal», op. cit., pàg. 119. D’altra banda, una mostra que aquesta exclusió no té justificació des del punt de vista del funcionament normal de la vida parlamentària és la previsió del Reglament del Senat relativa al fet que, després de presentar una proposició de llei, se’n puguin presentar d’altres que tractin sobre el mateix objecte o matèria. Totes se sotmeten juntes a la presa en consideració i en aquesta fase se’n poden aprovar parts de cadascuna, de manera que es pugui completar l’àmbit de les matèries regulades en la proposició de llei originària (art. 108 RS).

[28]. Les causes d’inadmissió en les lleis autonòmiques es troben en els articles 5 LILPPV, 6 LILPGal, 4.2. LILPAAnd, 8.3 LIPAAst, 4.3 LILPCant, 6 LILPR, 4.2 LILPACMur, 5 LILPAr, 4.3 i 15 LILPACM, 5.3. LILPCan, 5.2 i 6 LILPNav, 5.2 LILPEx, 5.2 LILPBal, 3 LILPAC-LM, 7.2 LILPC-Val i 6.2 LILPCat.

[29]. En aquest sentit, s’ha assenyalat que aquests criteris han d’operar com a criteris interpretatius dels límits ja establerts en el dret, a Biglino, P., «La iniciativa legislativa popular en el ordenamiento jurídico estatal», op. cit., pàg. 112.

[30]. A Itàlia, per contra, el nombre és molt més reduït, tant en termes absoluts com relatius, ja que s’exigeixen 50.000 firmes (art. 71 CI).

[31]. A Andalusia es requereixen 75.000 firmes; 15.000 a l’Aragó, les Canàries i Galícia; 10.000 a Astúries, Cantàbria i les Balears; 20.000 a Castella-la Manxa; 50.000 a Catalunya, Madrid i Comunitat Valenciana; 7.000 a Navarra; 30.000 al País Basc, i 6.000 a la Rioja. Cens electoral per comunitats autònomes del 1996.

[32]. És així a l’Aragó i Extremadura. Es preveuen 180 dies sense possibilitat de pròrroga a Múrcia i Navarra.

[33]. Astúries, les Balears, Cantàbria, Castella-la Manxa, Madrid i la Rioja no preveuen la possibilitat de sol·licitar una pròrroga. A les Canàries, el termini de tres mesos pot ser prorrogat 60 dies i a Catalunya el termini de 120 dies pot ser prorrogat 60 dies hàbils.

[34]. La reforma de la Llei estatal modifica els articles 7.3, 10.2 i 11 per tal de suprimir les mencions de les juntes electorals provincials.

[35]. A les Canàries, aquest òrgan és una junta de control presidida pel diputat del Comú i integrada per quatre diputats elegits pel Ple de la Cambra, atenent a criteris de proporcionalitat. La presidència de l’ombudsman autonòmic equilibra la composició política d’aquest òrgan. A Castellala Manxa el control del procés s’atribueix a la mateixa mesa (art. 8 LILPAC-LM). A Catalunya s’atribueix a la Junta Electoral, però, fins que s’aprovi la llei electoral de Catalunya, disposa d’una comissió de control (disposició transitòria primera de la LILP-Cat).

[36]. En el cas de la iniciativa legislativa dels parlaments autonòmics davant les Corts Generals (art. 87.2) o en algunes comunitats autònomes (País Basc, les Balears i les Canàries) en relació amb la iniciativa dels ens locals, es dóna entrada als representants dels ens que presenten la iniciativa (art. 47.2 EABal, art. 124 RCan i 117 RPV). Vegeu Rallo Llombarte, A., «La iniciativa legislativa de los entes locales (balance sobre la participación de los entes locales en la formación de la ley auto- nómica)», a Parlamento y Constitución, Anuario, Múrcia, núm. 3, 1999, pàg. 117-119.

[37]. Contreras, M., «Iniciativa legislativa popular y Estado democrático de derecho (una aproximación a su regulación jurídica en España)», RCG, núm. 8, 1986, pàg. 91.

[38]. Així passa a Galícia, l’Aragó, les Canàries i la Comunitat Valenciana.

[39]. Astúries, Cantàbria, Illes Balears, la Rioja i Catalunya.

[40]. País Basc i Navarra.

[41]. Així es preveu en la resta de comunitats autònomes.

[42]. Olivan del Cacho, J., «La iniciativa legislativa popular y el medio ambiente: el caso de la Ley aragonesa del Consejo de Protección de la Naturaleza», Revista Jurídica de Navarra, núm. 13, 1992, pàg. 139.

[43]. Reglament del Parlament Andalús, aprovat pel Ple en la sessió de 18, 19 i 20 d’abril de 1995, BOPA, núm. 76, de 5 de maig de 1995, i modificat en la sessió de 16 de juliol de 1996 (BOPA, núm. 27, de 18 de juliol de 1996), Reglament de la Junta General del Principat d’Astúries, de 18 de juliol de 1997 (BOPA, de 18 de juliol de 1997, núm. 166) i Reglament del Parlament de Catalunya, de 22 de desembre de 2005 (BOPC, núm. 271, del 29 de desembre de 2005).

[44]. L’Estatut català crea també el Consell de Governs Locals com a òrgan de representació de municipis i vegueries en les institucions de la Generalitat i li atribueix la funció de ser escoltat en la tramitació parlamentària de les iniciatives legislatives que afectin específicament les administracions locals i en la tramitació de plans i normes reglamentàries d’aquest caire (art. 85). Sobre aquest òrgan, vegeu Vilalta, M., El Consejo de Gobiernos locales. La nueva participación de los entes locales en las Comunidades Autónomas, Madrid, 2007.

[45]. En la comunitat andalusa es va aprovar una resolució de la Presidència per concretar com havia de ser interpretada la menció de l’article 113 (agents socials i organitzacions) i es va establir que haurien de tenir la consideració de representants de col·lectius socials, ja fossin públics o privats, afectats pel contingut de la llei, i que només amb caràcter excepcional podrien ser cridades a comparèixer persones a títol individual (Resolució de 31 d’octubre de 1997).

[46]. Häberle ha assenyalat que, en relació amb la protecció dels interessos difusos o col·lectius, s’hauria de dotar de legitimació processal certs grups o organitzacions, ja que això tindria una virtualitat instrumental indubtable pel que fa a l’efectivitat pràctica dels drets fonamentals, atès que aquesta efectivitat també té lloc amb el pluralisme de l’opinió pública, en «La jurisprudencia constitucional de los derechos fundamentales. Efectividad de los derechos fundamentales», a López Pina, A., (ed.), La garantía constitucional de los derechos fundamentales, Madrid, 1991, pàg. 337. En el mateix sentit, Fernández Segado, F., «La dinamización de los mecanismos de garantía de los derechos y de los intereses difusos en el Estado social», a Diversos Autors, Estudios de Derecho Público. Homenaje a J. J. Ruiz Rico, vol. I, Madrid, pàg. 912-924.

[47]. En el mateix sentit, Elvira entén que això suposaria també augmentar el pes del Parlament dins el sistema polític, a Elvira A. «Las decisiones extraparlamentarias condicionantes de la decisión legislativa», El procedimiento legislativo. V Jornadas de Derecho Parlamentario. Congrés dels Diputats, Madrid, 1997, pàg. 43.

[48]. Diversos autors s’han manifestat sobre la necessitat de donar entrada als grups d’interessos organitzats en el procediment legislatiu com a mecanisme d’integració per tal que participin en l’elaboració de les lleis. Vegeu Lavilla, J. J., «La audiencia a los interesados en el procedimiento legislativo», El procedimiento legislativo. V Jornadas de derecho parlamentario, op. cit.; Elvira, A., «Las decisiones extraparlamentarias condicionantes de la decisión legislativa, El procedimiento legislativo. V Jornadas de Derecho Parlamentario, op. cit.; Terrón, J., «Opinión pública y negociación en el procedimiento legislativo», a Pau, F., (coord.), Parlamento y Opinión pública, Madrid, 1995; Cano, J., «Insuficiencias del procedimiento legislativo en el Estado Social», El constitucionalismo en la crisis del Estado social, Bilbao, pàg. 658; Pendas, B. i Murillo de la Cueva, P. L., «El Estatuto como programa y el control y la participación en la política económica y social como exigencias del Estado social», a Cámara, G. i Cano, J., (ed. i coord.), Estudios sobre el Estado social. El Estado social y la Comunidad Autónoma de Andalucía, 1993, pàg. 141.

[49]. Embid Irujo, A., «El derecho a la información del Parlamento y de los parlamentarios. Nuevas reflexiones a la luz de las innovaciones del ordenamiento jurídico», RCG, 35, Madrid, 1995, pàg. 87.

[50]. Dret recollit en l’article 7 del Reglament del Congrés dels Diputats i en tots els reglaments autonòmics. En totes les regulacions es fa referència al dret a l’obtenció d’informació per part dels parlamentaris per al compliment efectiu de les funcions que esmenten la Constitució i els estatuts. Vegeu Da Silva, C., «El derecho de los parlamentarios a la información», RCG, 19, Madrid, 1990, pàg. 26-27. Fan referència a aquest dret, entre d’altres, l’STC 161/1988, de 20 de setembre i la 181/1989, de 2 de novembre.

[51]. Pizzorusso, A., «Democrazia partecipativa e attività parlamentare», op. cit., pàg. 525.

[52]. En aquest sentit, Schröder, H. J., Gesetzgebung und Verbände. Ein Beitrag zur Institutionalisie- rung der Verbandsbeteiligung an der Gesetzgebung, Berlín, 1976, pàg. 25 i seg.

[53]. Schneider, H. P., «Developing Trends of Parliamentarism in Germany», JStVwWiss, 7, 1994, pàg. 230.

[54]. Lucas, P., «Problemas actuales de la institución parlamentaria», Revista de política comparada, núm. 9, 1982, pàg. 70.

[55]. Lavilla, J. J., «La audiencia a los interesados en el procedimiento legislativo», op. cit., pàg. 199.

[56]. Appoldt, F. W., Die Öffentlichen Anhörungen («Hearings») des Deutschen Bundestages, Berlín, 1971, pàg. 62.

[57]. Habermas, J., Historia y crítica de la opinión pública, Gili, Mèxic D. F., 1994, pàg. 116-117.

[58]. Lavilla, J. J., «La audiencia a los interesados en el procedimiento legislativo», op. cit., pàg. 198.

[59]. Maestro, G., «Negociación y participación en el proceso legislativo», RDP, 32, MADRID, 1991, pàg. 89.

[60]. Fraenkel, E., «Ursprung und politische Bedeutung der Parlamentsverdrossenheit», a Stolte, D. i Wisser, R. (ed.) Integritas. Geistige Wandlung und menschliche Wirklichtkeit, 1966. pàg. 244 i seg.

[61]. La comissió parlamentària italiana sobre la factibilitat i l’aplicabilitat de les lleis va assenyalar que una de les causes destacades del fracàs de les lleis és la manca de previsió de la reacció dels grups interessats en aquestes lleis. Vegeu Maestro, G., «Negociación y participación en el proceso legislativo», op. cit., pàg. 90

[62]. Així ho destacava Von Beyme des de la consideració de la transcendència absoluta de la implicació de les organitzacions d’interessats en les regulacions que les afectin, a Der Gesetzgeber. Der Bundestag als Entscheidungszentrum, Opladen, 1997, pàg. 207.

---