Ciencia y Gobierno: el compromiso de las partes interesadas
The IPTS Report › Núm. 45, Junio 2000
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Resumen
Implicar a los interesados en el debate sobre la ciencia es obviamente esencial, pero puede resultar difícil, debido a la heterogeneidad de los intereses en juego y a que las grandes diferencias de enfoque debilitan la confianza.
Texto
El papel y la influencia de la ciencia en la definición de la política internacional ha sido reconocido por Greenpeace International. En consecuencia, la organización mantiene un grupo de investigadores universitarios, con experiencia en diversas disciplinas. El papel de dicho grupo consiste en proporcionar apoyo científico a Greenpeace, en relación con sus áreas de interés, bien en forma de análisis instrumental o de análisis y evaluación de información y, sobre todo, traduciendo la información científica de modo que sea fácilmente comprensible para quienes no tengan una base sólida en temas científicos y técnicos. La existencia de este grupo demuestra, pues, el compromiso de Greenpeace International para garantizar que cualquier posición que adopte sobre un problema está basada en sólidos fundamentos científicos, pero también puede ser comprensible para una audiencia amplia.
Como parte de su compromiso para garantizar que cualquier posición que adopte sobre un problema está basada en sólidos fundamentos científicos, al tiempo que puede ser comprensible para una audiencia amplia, Greenpeace International mantiene un grupo de investigadores universitarios con experiencia en diversas disciplinas
A lo largo de los años, las actividades desarrolladas por el personal científico han proporcionado una visión clara de la conveniencia, o mejor de la necesidad, de un diálogo sobre temas medioambientales y, al mismo tiempo, una experiencia considerable sobre las actitudes del público, de la industria y de quienes toman las decisiones con respecto a los problemas científicos y, en especial, en la "interfaz ciencia/política".
Al definir las relaciones entre ciencia y gobierno, se presume, a menudo, que las decisiones se pueden basar únicamente en información científica. En consecuencia, se produce un fallo en la definición de objetivos de gobierno precisos, en una situación determinada. Antes de que pueda proporcionarse un consejo científico útil, es absolutamente necesario definir los objetivos de cualquier cambio o desarrollo político propuesto. Es preciso dar respuesta a cuestiones como, por ejemplo, si se trata de un objetivo nacional, regional o mundial. Es necesario fijar plazos muy precisos para la consecución de los objetivos y, finalmente, identificar si la posible decisión política afecta a un cambio planificado y bien estructurado o a la gestión de una situación de urgencia.
El asesoramiento científico solo no es una base adecuada para la toma de decisiones: antes de que este aporte pueda ser útil, es absolutamente necesario definir los objetivos y el alcance de cualquier cambio o desarrollo político propuesto
Sólo cuando se hayan definido los objetivos políticos de una forma estructurada, será posible traducirlos en forma de cuestiones a las que puedan aportarse respuestas basadas en conocimientos científicos, técnicos o de otro tipo. En muchos aspectos, la formulación de las metas políticas servirá para definir la naturaleza del apoyo que se puede recibir desde otros campos, y los plazos en que se necesitará. De hecho, una vez que se han definido adecuadamente los objetivos políticos, se tienen las bases sobre las que realizar evaluaciones que tengan en cuenta otros aspectos distintos de los científicos y técnicos, por ejemplo los económicos y sociales. En todo este proceso es importante que se formulen las preguntas correctas. Hay muchos ejemplos en el pasado en los que la investigación científica tomó una dirección equivocada, debido a un fallo político en la formulación de las preguntas correctas. Así, la pregunta "¿cuál es la dimensión del problema?" producirá un conjunto de respuestas distinto al de la pregunta "¿cómo se puede eliminar el problema del mejor modo posible?" (aunque algunas se solapen).
Volviendo a la implicación de las partes interesadas en cualquier aspecto del debate sobre el medio ambiente, es claro que tal implicación debe producirse desde la etapa inicial de la definición del problema y de los objetivos políticos asociados. El compromiso debe mantenerse a lo largo del proceso de recogida y evaluación de la información pertinente, que se haya de utilizar en la formulación de la política, si se quiere que las decisiones resultantes se consideren verdaderamente democráticas. Aunque este compromiso puede parecer un asunto sencillo, en realidad puede convertirse en algo muy complejo. Aunque la relación entre las partes interesadas, los científicos y el gobierno puede considerarse triangular, el vértice correspondiente a las partes interesadas puede estar constituido por grupos heterogéneos, con intereses y experiencia muy variados, desde la protección del medio ambiente hasta intereses comerciales importantes. Hay, pues, una clara necesidad de que todos estos intereses se pongan de manifiesto desde el principio del debate.
La implicación de las partes interesadas debe producirse desde la etapa inicial de la definición del problema y de los objetivos políticos asociados. La heterogeneidad de los intereses en juego hace que este proceso sea complejo
La transparencia es un factor importante. Al menos en el dominio público, existe la percepción de que el diálogo sobre el medio ambiente está dirigido, en gran parte, por intereses comerciales, sean éstos, por ejemplo, la pesca o la agricultura, la caza de la ballena, la regulación de los productos químicos o los organismos modificados genéticamente. La confianza del público en una ciencia orientada por la política se encuentra en un nivel muy bajo, debido en parte a la idea de que el conocimiento científico se puede comprar igual que cualquier otra mercancía. El corolario es que tal conocimiento no es accesible a los grupos con escasos recursos, con lo que se magnifica el cinismo sobre el proceso de definición de la política medioambiental. Por tanto, para que al aporte científico a estos procesos se considere neutral, es preciso que la comunidad científica se sitúe en posición de servir a ambas partes del debate, libre de las limitaciones que imponen los mecanismos de financiamiento.
La confianza del público en la ciencia se ve también comprometida por la percepción, razonablemente justificada, de que el debate científico es, en gran medida, el coto cerrado de una élite y de que el aporte de los grupos sin intereses comerciales, excluidos de una forma u otra de dicha élite, juega un papel muy pequeño en la formulación de las directrices políticas finales. Es vital que los intereses de las distintas partes se consideren y se reconozcan como un aporte importante al debate ciencia/gobierno y que se les preste la atención debida.
La confianza del público en la ciencia se ve debilitada por la percepción de que el conocimiento científico está sometido a presiones comerciales y que las directrices políticas las decide una élite reducida
Pero quizás el impacto más negativo sobre la confianza del público en la ciencia deriva del uso del paradigma del riesgo, como medio para evaluar y gestionar los problemas medioambientales. En general, se considera que la evaluación del riesgo no ha sido capaz de proporcionar una protección adecuada del medio ambiente. Este paradigma, fuertemente reduccionista, se ha considerado, durante muchos años, como un serio impedimento para el progreso de las medidas de protección ambiental, y la inquietud sobre dicho paradigma continúa creciendo.
El uso de un modelo de riesgo para definir los problemas medioambientales se ha mostrado, a menudo, inadecuado para garantizar la protección del medio ambiente
El paradigma del riesgo, utilizado para abordar los problemas medioambientales sobre bases diseñadas originariamente como herramientas actuariales en el sector de los seguros, ha fracasado como instrumento de protección del medio ambiente. Se reconoce, cada vez más, que cuando se opera en medios escasos en datos, "lo que no sabemos", o aún más, "lo que no sabemos que no sabemos", constituye un obstáculo considerable para el progreso. Cuando se considera conjuntamente con una tendencia científica a transformar la "ausencia de pruebas" de un efecto en la "prueba de la ausencia" de dicho efecto, aparece con claridad el fracaso del paradigma del riesgo como motor de la protección del medio ambiente. Quizás el ejemplo más absurdo de este reduccionismo es el uso de la relación PEC/PNEC1 como instrumento de evaluación del riesgo en la UE. En este caso, se han estado utilizando ensayos de toxicidad de especies únicas, sin más justificación, para predecir el impacto en todo el ecosistema y para definir niveles "aceptables" de contaminación. Esto se considera, correctamente, como un cotrasentido científico. Los fallos del paradigma del riesgo se acentúan al definir las técnicas de evaluación como "sólidamente científicas". Este término (aunque intrínsecamente carente de sentido) se considera sin sentido por muchos grupos, como los científicos cuyo trabajo, aunque plenamente justificado, no está diseñado para aportar datos a un marco de evaluación de riesgos.
Dada la amplia variedad de fallos que presenta el paradigma de evaluación de riesgos, no es sorprendente que la toma de decisiones en materia de protección del medio ambiente se esté basando cada vez más en un enfoque precautorio. Este es un medio plenamente científico, a través del cual se pueden definir las incertidumbres, reconocerlas e incorporarlas al proceso de toma de decisiones, a partir de la fase de reconocimiento del problema. Ello contrasta con el enfoque "sólidamente científico", patrocinado por la industria y que exige la prueba absoluta de los efectos nocivos, antes de emprender acciones. Considerar la precaución como algo subjetivo y emocional contribuye a aumentar la desconfianza entre los políticos, sus asesores científicos y la comunidad en general.
El enfoque "sólidamente científico" patrocinado por la industria exige la prueba absoluta de los efectos nocivos, antes de emprender acciones. Considerar la otra alternativa, el paradigma de precaución, como algo subjetivo y emocional contribuye a aumentar la desconfianza que ya existe entre los políticos, sus asesores científicos y la comunidad en general
Por tanto, aunque la participación de los interesados en la formulación de la política medioambiental es un componente esencial de todo el proceso, también está claro que, para que esta participación sea útil y eficaz, se necesitan cambios en la interfaz ciencia/política, a fin de restablecer la confianza. Proporcionar un acceso igualitario al conocimiento científico y conducir el debate de forma que no se considere elitista, serían caminos que podrían conducir a esa meta. Pero, sin duda, lo más importante para restaurar la confianza en el proceso político sería redefinir las interacciones ciencia/política, de modo que se tengan en cuenta las incertidumbres científicas, la indeterminación y la ignorancia, bajo la forma de un paradigma de precaución.
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Nota
1. Predicted Effect Concentration/Predicted No Effect Concentration
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