La administración periférica del estado: un largo camino desde el centralismo y la multiplicidad de órganos hacia la desconcentración y la unidad
| Autor | Luis Fernando Crespo Montes |
| Páginas | 133-164 |
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La instauración de un nuevo Estado de inevitable corte totalitario a partir de 1939 repercutió necesariamente en la organización de la Administración periférica. Y más concretamente con el reforzamiento de la posición política del Gobernador Civil en la provincia.
Esta figura, calcada en su momento de la del Prefecto francés, no había conseguido arraigar con este significado en nuestra organización administrativa; es decir, para nada se parecía al modelo en que se inspiró. La concepción inicial que tuvo Javier de Burgos de los Subdelegados de Fomento para realizar funciones encaminadas al fomento de la riqueza y del bienestar público, pronto se desdibujó. Y la posterior figura del Gobernador Civil, después de la del llamado sin rubor alguno Jefe Político, ya no tenía nada que ver durante la Restauración con el propósito original de Javier de Burgos, al estar marcada por funciones de claro carácter político: se encargaba principalmente de las cuestiones electorales (en el sentido de que no se perdieran las elecciones), del control del orden público en su sentido más represivo y del ejercicio de las funciones de policía en materia de libertades públicas. Y lo poco más que hacían era para camuflar sus principales funciones.
Esta polarización política explica en parte que los nuevos Ministerios que fueron separándose del de Fomento crearan y establecieran a nivel provincial sus propios Delegados, incluso sin necesidad de subordinarlos, ni tan siquiera teóricamente, al Gobernador. Es decir, que gozaban de una amplia esfera de autonomía en el territorio provincial, bien es verdad que sujetos a las instrucciones y orientaciones de sus servicios centrales situados en la capital por antonomasia: Madrid.
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Al margen del paralelismo entre los Prefectos franceses y los Gobernadores Civiles españoles, tan querido y reiterado no sólo en el marco teórico sino en diversos intentos gubernamentales por tecnificar el cargo -lo que no se ha llegado a conseguir, al menos hasta fecha reciente-, la realidad es que a partir de la década de los cuarenta tienen una inequívoca naturaleza política.
La actividad administrativa situada en los Gobiernos Civiles no se puede aislar del carácter de sus titulares, que en aquel momento eran también Jefes Provinciales de FET y de las JONS. Queda enmarcada, pues, en las siguientes coordenadas: por un lado, la que concierne a las funciones de policía, entendida como orden público dirigido a la restricción de las libertades fundamentales; y de otro, al eufemismo de la tutela de las entidades locales, consistente en el control directo e inmediato de sus acuerdos y decisiones para evitar que se salieran de la más pura ortodoxia del régimen. El dominio sobre la Administración Local fue una de las múltiples obsesiones del régimen franquista, que impidió que cualquier actividad pública se desarrollara al margen (y mucho menos en contra) de las directrices políticas emanadas del Gobierno, principal intérprete y transmisor de la voluntad de Franco.
Esta actitud de recelo frente a la Administración Local también fue un acicate para que la Administración del Estado montara su propia red de sucursales en el territorio, prescindiendo de entrada de los entes locales. Con estos planteamientos no es de extrañar que creciera la Administración central (llamada así por algo), al margen de los propios Gobiernos Civiles. Y que se reprodujeran a nivel provincial los mismos esquemas orgánicos que existían en los servicios centrales. El cantonalismo, corporativismo y autonomía funcional existentes en éstos, tenían que reflejarse necesariamente en el ámbito periférico. El desarrollo organizacional de los Ministerios a partir de 1950 también tuvo su fiel correlato en el ámbito territorial.
En resumen, la gran paradoja del fuerte centralismo de la Administración durante aquel régimen fue, por ejemplo, potenciar la Administración institucional estatal olvidándose de la Local, lo que hizo crecer desmesuradamente la Administración periférica sin control alguno, ni tan siquiera por parte de los propios Ministros. Y por supuesto ante el más absoluto desinterés por parte de la legislación general administrativa. Baste recordar que para la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de julio de 1957, su esfera de actuación territorial era una perfecta desconocida.
Salvando la concentración de unidades y servicios del Ministerio de Hacienda en sus Delegaciones, en el resto de los Ministerios la pluralidad que alcanzan llega a extremos inconcebibles desde la perspectiva de una mínima racionalidad organizativa. Con todo ello quedaba patente que si principios tales como el de unidad de dirección, coordinación, supervisión, eficacia y eficiencia... brillaban
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por su ausencia en la estructura orgánica central de los Ministerios, aún más sucedía en el nivel territorial.
Un ejemplo ilustrará lo que se ha dicho. Casi a la mitad de la década de los sesenta Daniel Álvarez Pastor publicó en Documentación Administrativa, órgano de la reforma que se desarrollaba desde la Presidencia, un meritorio trabajo sobre la organización periférica del Ministerio de Agricultura, paradigma de todo este exuberante universo. El inventario de organismos territoriales de aquel Ministerio en el año 1964 era el siguiente: 49 Distritos Forestales; 50 Jefaturas Agronómicas; 50 Servicios Provinciales de Ganadería y Delegaciones del Patrimonio Forestal del Estado; 12 Divisiones Hidrológico-Forestales; 9 Jefaturas Regionales y 16 Delegaciones especiales del Servicio Nacional de Pesca Fluvial y Caza; 7 Inspecciones Veterinarias de Puertos y Fronteras; 4 Centros Regionales del Servicio Lanero; 10 Estaciones Pecuarias; 50 Juntas Provinciales de Fomento Pecuario; 50 Delegaciones Provinciales del Servicio Nacional del Trigo; 9 Inspecciones Regionales y 228 Agencias Comarcales del Servicio de Extensión Agraria; 22 Centros del Instituto Nacional de Investigaciones Agronómicas; 3 Delegaciones Regionales y 18 Provinciales del Instituto Nacional de Colonización; 16 Delegaciones del Servicio de Concentración Parcelaria; y otras tantas Jefaturas Regionales del Servicio Nacional del Tabaco.
La lista es lo suficientemente expresiva y ahorra cualquier comentario. No sucedió lo mismo en el informe de la misión del Banco Mundial, que manifestó expresamente que no se concebía cómo se podía llevar a cabo una política minis-terial con esta dispersión orgánica, recomendando su concentración en una sola jefatura. Lo que era una obviedad, pero entonces de difícil realización.
Aunque no se alcanzara este grado de atomización, algo similar sucedía en los Ministerios de Obras Públicas, Trabajo, Industria, Comercio, e Información y Turismo, a pesar de que en algunos de ellos existiera formalmente una específica Delegación Provincial.
Nuevos ejemplos sin ánimo de exhaustividad. El propio Ministerio de la Gobernación, a pesar de la vis atractiva de los Gobiernos Civiles, contaba con vein-te unidades diversas no integradas directamente en los mismos, entre ellas los servicios territoriales de Correos y Telecomunicación; las Jefaturas Provinciales de Tráfico; de la Organización Nacional de Ciegos; del Instituto Nacional de Asistencia Social... El Ministerio de Trabajo, aunque contaba con Delegaciones Provinciales, no integraba en ellas los servicios territoriales de la Organización de Trabajos Portuarios, ni de las Mutualidades Laborales, ni de las Patronales de Accidentes de Trabajo, ni las Magistraturas de Trabajo, ni las Delegaciones de Instituto Nacional de Previsión o del Instituto Social de la Marina, ni las instituciones sanitarias de la Seguridad Social.
Casos similares de otros Ministerios harían de una extensión desmesurada su simple enunciación.
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La reforma administrativa impulsada a partir de 1957 desde la Secretaría General Técnica de la Presidencia no podía olvidar un elemento tan básico para el funcionamiento del Estado como era el de su Administración territorial. Y más concretamente sus Gobiernos Civiles, órganos celosamente custodiados por el Ministerio de la Gobernación, ya que representaban en aquel momento una de sus principales razones de ser por cuanto que suponían una red importante de poder.
No hay datos precisos de que en aquel momento se pretendiera su traspaso a la Presidencia del Gobierno, aunque tampoco hay por qué rechazar esta hipótesis. No olvidemos que sí se hizo, nada más y nada menos, que con la oficina administrativa encargada de preparar las reuniones del Consejo de Ministros y con el Boletín Oficial del Estado, entonces también dependientes de Gobernación. López Rodó conocía perfectamente las potencialidades de los órganos existentes en la Administración para alcanzar sus objetivos, y los Gobiernos Civiles desempeñaban un papel muy importante.
Al margen de esta posible intención no verificada hasta ahora, la realidad es que la Secretaría General Técnica de la Presidencia hizo una incursión estratégica en el mundo provincial, a través de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el bienio 1958-1959. No hay que olvidar que en más de una ocasión el propio López Rodó había manifestado que los Presupuestos eran un arma decisiva para cualquier reforma de la Administración.
Pues...
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