Catalunya

La Llei de la renda mínima d'inserció s'inscriu en la línia marcada per la resolució del Parlament europeu, de 16 de setembre de 1988, en què s'insta els poders públics dels estats membres a establir una renda mínima garantida per afavorir la inserció dels ciutadans més pobres en la societat.

La lluita contra la pobresa i les situacions de marginació social que se'n deriven ha constituït una preocupació de les autoritats europees, des que l'any 1975 el Consell de la Comunitat aprovà un programa experimental sobre aquesta matèria. Emparant-se en el principi de subsidiarietat, les accions específiques des del punt de vista comunitari, instrumentades per mitjà de plans a mig termini per lluitar contra l'exclusió social, són mesures de caràcter merament complementari i de suport a la política oficial contra la pobresa que cada estat membre desenvolupa per separat. Tanmateix, la invocació d'aquest principi de subsidiarietat no ha estat obstacle perquè les institucions europees es pronunciessin a favor de l'establiment en tots els estats membres d'una renda mínima garantida com a factor d'inserció social dels ciutadans més pobres, respecte de la qual la recomanació del Consell, de 24 de juny de 1992, ha establert uns criteris comuns relatius als recursos i a tes prestacions en els sistemes de protecció social dels estats membres.

D'acord amb les recomanacions comunitàries, i amb la finalitat de facilitar la inserció social i laboral de les persones més desafavorides, la Generalitat va establir el Programa interdepartamental de la renda mínima d'inserció (PIRMI), aprovat pel Decret 144/1990, de 28 de maig. Des d'aleshores ençà el programa ha experimentat diverses modificacions i adaptacions, que finalment han desembocat en l'aprovació de la Llei suara comentada.

Juntament amb el suport de les altres mesures socials existents, la renda mínima d'inserció pretén crear les condicions necessàries perquè els seus beneficiaris puguin sortir de les situacions de pobresa i de marginació mitjançant una actuació integral i personalitzada, adaptada a l'entorn comunitari de les persones destinatàries.

Un dels objectius de la prestació econòmica de la renda mínima d'inserció és atendre les necessitats bàsiques. Té, doncs, un caràcter subsidiari i complementari respecte a altres sistemes de protecció pública o altres ingressos Í es concedeix únicament per mancança o com a complement d'altres ajuts establerts per la legislació vigent i d'ingressos o rendes personals de les persones destinatàries.

Page 402

La Llei regula la concessió de la renda mínima d'inserció adreçada fonamentalment a les unitats familiars, enteses aquestes com a unitats convivencials per vincle de matrimoni o una altra relació estable anàloga i per relació de pa-rentiu, si bé estén també la seva cobertura a les persones individuals que viuen soles.

Per a tenir dret a les prestacions de la renda mínima d'inserció, la Llei estableix una sèrie de requisits com el d'estar empadronat en qualsevol dels municipis de Catalunya i acreditar-hi una residència continuada i efectiva, com a mínim, amb un any d'antelació a la data de presentació de la sol·licitud.

S'estableix també com a requisit que es tingui una edat compresa entre els 25 i els 65 anys. L'edat mínima s'ha fixat tenint en compte que els 25 anys pot ser considerada l'edat mitjana de formació d'una llar independent o de finalització del període formatiu, segons criteris sostinguts per les polítiques d'ocupació de la Unió Europea. Tanmateix, s'admet també l'accés a la prestació sense complir el requisit de l'edat mínima, per a aquelles persones que tinguin menors o disminuïts a càrrec seu. L'edat màxima s'ha fixat tenint en compte l'accés de les persones que l'assoleixen a altres règims de prestacions públiques per a la gent gran.

Atès que un dels objectius de la renda mínima d'inserció és atendre les necessitats bàsiques de la vida, la concessió de la prestació se supedita al fec que la persona que la sol·licita no disposí dels mitjans econòmics necessaris, calculats com a diferència entre els ingressos que percebi i l'import de la renda mínima d'inserció, en funció del nombre de persones que integren el nucli de convivència familiar.

El caràcter finalista de la prestació queda reflectit en l'obligació que tenen els destinataris d'aplicar-la a l'atenció de les necessitats bàsiques de la vida i en el compromís de fer les activitats establertes en el conveni d'inserció i qualsevol altra derivada de la finalitat de la renda mínima. Així mateix, s'han de comprometre a no rebutjar una oferta d'ocupació adequada, a no mendicar ni induir cap membre de la unitat familiar a fer-ho i a participar, en funció de llur disponibilitat, en activitats de col·laboració social Í cívica, en els termes establerts en el Pla. individual d'inserció i reinserció socials i laborals (PIR).

La renda mínima d'inserció, com a actuació de caràctet integral i personalitzada, s'aplica als destinataris mitjançant els plans individuals d'inserció i reinserció socials i laborals (PIR), elaborats amb criteris tècnics i professionals, amb participació de les persones destinatàries, sempre que sigui possible, i han de ser preparats pels grups bàsics d'atenció primària. Els PIR han de contenir els diagnòstics de la situació personal i familiar i els objectius que s'han d'assolir amb la previsió temporal de durada.

L'aprovació dels PIR correspon a la Comissió Interdepartamental de la Renda Mínima d'Insetció i comporta l'assignació de la prestació econòmica en la quantia que correspongui i l'adopció de les altres mesures establertes al PIR amb l'objecte de donar suport a la integració social i a la inserció laboral i de facilitar la formació d'adults.

El pagament de la renda mínima d'inserció té, en principi, una durada màxima de dotze mensualitats, si bé aquesta durada pot ser prorrogada, si subsisteixen les causes que varen motivar la seva concessió i en funció de l'avaluació dels resultats assolits, en els termes reglamentàriament establerts. La Llei estableix altres causes d'extinció de

Page 403

la prestació econòmica, per mort o absència no justificada del titular, per pèrdua d'alguna de les condicions exigides per concedir-la o per l'incompliment reiterat de les obligacions del destinatari.

Les despeses de funcionament de la renda mínima d'inserció i de les altres prestacions que la integren són a càrrec dels departaments de Treball i de Benestar Social, tot i que les administracions locals han de fer-se càrrec de les prestacions d'urgència que calguin a criteri dels equips d'atenció primària municipals i comarcals.

Imma Folchi

La regulació de les taxes de la Generalitat no és una qüestió nova, sinó que ja l'any 1984, mitjançant la Llei 27/1984, es van regular amb caràcter general les taxes per la prestació de serveis. Posteriorment, la Llei 6/1986, va incorporar en un sol text articulat tant les normes generals com la regulació de cadascuna de les taxes de la Generalitat. Aquesta Llei fou modificada posteriorment per les lleis de pressupostos i per la Llei 18/1987, i aquest conjunt normatiu fou refós pel Decret legislatiu 1/1989. El 1989 fou reformada la LOFCA amb la introducció de la distinció entre taxes i preus públics, la qual cosa es va reflectir en la legislació catalana amb l'aprovació de la Llei 33/1991, de 24 de desembre, de taxes i preus públics de la Generalitat de Catalunya.

En la Sentència 185/1995, el Tribunal Constitucional va declarar inconstitucional la deslegalitzacíó de la regulació dels preus públics quan aquests podien considerar-se prestacions patrimonials de caràcter públic. Si bé l'ob-jecte de la Sentència era una llei estatal, la possibilitat que es plantegessin qüestions en relació amb la bondat constitucional de la regulació catalana va implicar que el Parlament de Catalunya aprovés la Llei 17/1996, de 28 de desembre, per la qual es fixen els preus públics que constitueixen prestacions patrimonials de caràcter públic.

Durant el mateix temps que al Parlament de Catalunya es tramitava la Llei 17/1996, les Corts Generals tramitaven una nova reforma de la LOFCA, en la qual, en lloc de distingir entre el caràcter públic o no de la prestació patrimonial, es retornava a la regulació com a taxes d'aquests supòsits inclosos en la categoria de preus públics. Amb l'objecte de cobrir l'eventualitat que la modificació de la legislació catalana es veiés afectada per la modificació de la LOFCA, la Llei 17/1996 va incloure una disposició addicional, d'acord amb la qual s'establia que, si a l'entrada en vigor d'aquesta o amb posterioritat i per efecte de la modificació del règim jurídic general de finançament de les comunitats autònomes, les prestacions patrimonials de caràcter públic passaven a configurar-se com a taxes, les aprovades per la Llei adquirien automàticament aquest caràcter, i quedaven sotmeses al règim jurídic corresponent. Al mateix temps, però, s'establia un mandat al Govern per tal que aquest presentés un nou projecte de llei que substituís les normes vigents i

Page 404

s'adaptés al nou canvi del règim jurídic general del finançament de les comunitats autònomes.

La Llei 15/1997 és el resultat d'aquest mandat Í implica la incorporació de tota la normativa vigent en matèria de taxes i preus públics adaptada a íes modificacions de la LOFCA derivades de la Llei orgànica 3/1996, i incorpora com a taxes els preus públics establerts per la Llei 17/1996, a més de les taxes que es mantenen d'entre les establertes per la Llei 33/1991, i d'altres de noves establertes per aquesta Llei. La sistemàtica d'aquesta Llei s'ajusta a la de les lleis de taxes anteriors: s'estructura en un títol preliminar, on es recull la normativa o el règim general de les taxes i dels

i preus públics, i catorze títols dedicats cadascun d'ells a la regulació de fes taxes per departaments. Cadascun d'aquests títols es divideix alhora en capítols, on es regulen de forma específica els elements essencials de cadascuna de les taxes que gestiona el departament concret. Cal remarcar que la majoria de les taxes ja eren establertes per la Llei 33/1991 o per la Llei 17/1996, amb les quotes actualitzades. Així mateix, s'ha procedit a suprimir algunes taxes, bé com a conseqüència directa de la normativa estatal o comunitària, o bé perquè se n'ha comprovat un escàs rendiment.

Pere Sol

Mitjançant l'aprovació d'aquesta Llei, el Parlament de Catalunya ha fet ús per primera vegada del que en el llenguatge comú s'anomenen "lleis d'acompanyament" de les lleis de pressupostos. En efecte, a partir de la definició del contingut de les lleis de pressupostos feta per la jurisprudència constitucional, ha esdevingut necessari incloure en una llei diferent de la pressupostària -i aprovada paral·lelament a aquesta- disposicions que, sense tenir una relació directa amb les despeses i els ingressos o amb els criteris de política econòmica general, representen un cert complement de les normes pressupostàries. En aquesta Llei s'integren les disposicions modifi-catòries de lleis catalanes que resulten imprescindibles per al millor compliment de les disposicions pressupostàries. Entre les lleis i normes amb rang de llei modificades es troben la Llei 16/1984, de 20 de març, de l'Estatut de la funció interventora; la Llei 5/1994, de 4 de maig, de regulació dels serveis de prevenció i extinció d'incendis i de salvaments de Catalunya; la Llei 10/ 1989, de 10 de juliol, del Patronat de la Muntanya de Montserrat; la Llei 1/1989, de 16 de febrer, de l'Institut d'Estudis Mediterranis; la Llei 20/ 1987, de 23 de novembre, de creació de l'entitat autònoma Institució de les Lletres Catalanes; la Llei de finances públiques, segons el text refós aprovat pel Decret legislatiu 9/1994, de 13 de juliol; la Llei 19/1990, de 10 de desembre, de conservació de la flora i la fauna del fons marí de les illes Medes, Í el Decret legislatiu 1/1997, de 31 d'òctubre.

J.V.

Page 405

L'article 3 de l'Estatut d'autonomia, d'acord amb el que disposa l'article 3.2 de la Constitució, estableix el règim bàsic de les llengües a Catalunya. En desenvolupament d'aquest precepte, el Parlament va aprovar la Llei 7/1983, de 18 d'abril, de normalització lingüística (LNL), la qual tenia com a objectiu dur a terme la normalització de l'ús de la llengua catalana en tots els àmbits i garantir l'ús normal i oficial del català i del castellà. Transcorreguts ja més de quinze anys, i després que el 1993 hi hagués una iniciativa que no va prosperar, la Llei 1/1998, de 7 de gener (LPL), ha substituït l'antiga Líei i pretén donar un nou impuls a l'ús de la llengua catalana.

La nova Llei suscita un conjunt de qüestions generals, que s'exposen al primer punt, derivades rant de la controvèrsia política i parlamentària que ha generat com de les innovacions que introdueix respecte a la Llei anterior. En el segon apartat s'ofereix una relació dels continguts més rellevants seguint la mateixa estructura de la Llei.

El tractament integrat i preventiu de la contaminació, per evitar-ne la transferència d'una part del medi a una altra, és una de les exigències principals de la protecció del medi ambient, i, d'altra banda, és la política ambiental que més s'adequa als nous requeriments de la Unió Europea.

Aquesta Llet intenta corregir la situació existent fins al moment de la seva aprovació, caracteritzada per un tractament preferentment sectorial i correctiu a través del règim jurídic de les activitats classificades i la normativa d'avaluació de l'impacte ambiental.

La Llei s'estructura en quatre títols relatius a les disposicions generals, el sistema de prevenció, el règim sancio-nador i les taxes.

Són dos els objectius de la llei. D'una banda, la substitució del sistema d'intervenció administrativa de caràcter ambiental, i de l'altra, l'assoliment d'un alt grau de protecció del medi ambient en conjunt. D'acord amb això, en primer lloc es modifica el tractament uni-formista actual de les activitats, tot classi-ficant-les en tres grups en funció de la in- cidència ambiental que puguin tenir -elevada, moderada o baixa-, de tal manera que la intervenció administrativa també varia í és més o menys intensa o pot arribar a no haver-n'hi en les activitats d'incidència ambiental baixa. Al mateix temps, s'inregren les autorirzacions i els sistemes de control mediambientals sectorials com a mitjà per a dur a terme un enfocament integrat en el procediment de valoració dels diferents tipus d'emissions a l'aigua, a l'aire i al sòl, i evitar que es produeixi una transferència de contaminació d'un medi a un altre.

El sistema d'intervenció administrativa previst en la Llei es regeix pels principis següents: integració de l'acció pública de prevenció i control de la contaminació, tenint en compte el medi ambient en conjunt; descentralització; coordinació entre les administracions públiques competents; simplificació dels procediments; modernització de les eines de gestió, i participació ciutadana.

La Llei també especifica el repartiment de funcions entre les administracions públiques competents, per tal d'evitar la superposició d'actuacions.

Page 414

Un altre objectiu de la Llei és assolir la màxima simplificació administrativa i la descentralització de la gestió ambiental, amb la integtació de les autoritzacions i els sistemes de control mediam-bientals, la implantació de les oficines de gestió ambiental unificada, la reducció i l'agilitació de tràmits i la integració d'altres procediments sectorials, com el d'avaluació d'impacte ambiental quan s'escaigui.

Pel que fa als sistemes de control de les activitats, la Llei estableix un règim de controls periòdics determinats en l'acte d'autorització, i .se n'encomana l'execució a entitats col·laboradores de l'Administració fixades legalment i degudament acreditades.

Finalment, la Llei estableix un sistema d'infraccions i sancions i els mecanismes necessaris per a regularitzar les activitats existents que no disposin de les corresponents autoritzacions ambientals exigibles.

Maria Torres

Llei 10/1997, de 3 de juliol, de la renda mínima d'inserció (DOGC núm. 2435, de 17 de juliol de 1997).

Llei 11/1997, d'I d'octubre, de reconeixement de la Universitat Internacional de Catalunya (DOGC núm. 2487, de 2 d'octubre de 1997).

Llei 1211997, de 3 de novembre, de crèdit extraordinari i habilitació de l'Institut Català del Crèdit Agrari per afrontar les despeses derivades del tractament de la pesta porcina clàssica (DOGC núm. 2512, de 6 de novembre de 1997).

Llei 13/1997, de 19 de novembre, de creació de l'Institut Català de l'Acolliment i de l'Adopció (DOGC núm. 2527, de 27 de novembre de 1997).

Llei 14/1997, de 24 de desembre, de creació del Servei Català de Trànsit (DOGC núm. 2548, de 31 de desembre de 1997).

Llei 15/1997, de 24 de desembre, de taxes i preus públics de ía Generalitat de Catalunya (DOGC núm. 2548, de 31 de desembre de 1997; correcció d'errades DOGC núm. 2594, de 9 de març de 1998).

Llei 16/1997, de 24 de desembre, de pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 1998 (DOGC núm. 2548, de 31 de desembre de 1997; correcció d'errades DOGC núm. 2562, de 22 de gener de 1998; núm. 2564, de 26 de gener de 1998; núm. 2579, de 16 de febrer de 1998; núm. 2595, de 10 de març de 1998.

Llei 17/1997, de 24 de desembre, de mesures administratives i d'organització (DOGC núm. 2548, de 31 de desembre de 1997).

Llet 1/1998, de 7 de gener, de políuca lingüística (DOGC núm. 2553, de 9 de gener de 1998).

Llei 2/1998, de 19 de febrer, de creació del Col·legi de Logopedes de Catalunya (DOGC núm. 2588, de 27 de febrer de 1998).

Llei31 \99S, de 27 de febrer, de la intervenció integral de l'Administració ambiental (DOGC núm. 2598, de 13 de març de 1998).

Llei 4/1998, de 12 de març, de protecció del cap de Creus (DOGC núm. 2611, d'l d'abril de 1998).

Page 415

Sol·licitants:

La Mesa del Parlament a sol·licitud del Grup Parlamentari Popular, del grup parlamentari de Convergència i Unió, del Grup Parlamentari d'Esquerra Republicana de Catalunya, del Grup Socialista, del Grup Parlamentari d'Iniciativa per Catalunya-Els Verds, i del Grup Parlamentari Mixt.

Ponents:

Robert Vergés Í Cadenet, J. A. Gonzà-lez Casanovas i Joaquim Borrell i Mestres.

Fonaments:

Fonament I

En aquest fonament es resumeix breument el contingut i els objectius de la Proposició de llei de política lingüística, objecte del dictamen.

Fonament II

Abans d'entrar en l'anàlisi de la constitucionalitat i estatutarietat de la Proposició de llei i de les esmenes reservades, el Consell considera necessari recordar la doctrina que en matèria lingüística ha anat mantenint de forma sostinguda (especialment en el Dictamen núm. 35), i que, en conseqüència, anirà aplicant al text legal objecte de consulta.

Així, al llarg d'aquest fonament, es fa una exegesi de l'art. 3 de la Constitució i de l'art. 3 de l'Estatut a la llum de la jurisprudència constitucional, arribant a la fixació d'un seguit de conceptes:

"Espanya té [...] un sistema dual pel que fa a l'oficialitat de la llengua. En els territoris de llengua castellana és aquesta l'única llengua oficial i en els territoris amb llengua pròpia no castellana s'estableix un règim de cooficialitat si ho disposen els seus estatuts.

"Si la Constitució reconeix l'oficialitat d'una llengua diferent de la castellana en certes comunitats territorials és perquè aquests territoris tenen una llengua pròpia, en el sentit de pertinença, de propietat.

"La "propietat" [...] no es predica tant dels ciutadans de la ciutat com d'aquesta última.

"La llengua pròpia d'un territori dotat constitucionalment d'autonomia rep la seva condició d'oficial en virtut d'aquest lligam entre territori i idioma.

"E1 concepte de llengua pròpia aplicat a la d'unes comunitats autònomes diferenciades per aquesta realitat té, entre altres, dues virtualitats: [...] servir de vehicle d'identificació al sistema públic d'autogovern i als serveis que en depenen i [...1 justificar jurídicament el procés de normalització social del seu ús. El

Page 428

límit d'aquesta capacitat no és altre que el respecte al principi de doble oficialitat. En aquest sentit, la Sentència del Tribunal Constitucional (STC 46/1991, de 28 de febrer, FJ 2) relaciona la llengua pròpia amb el principi de cooficiali-tat quan destaca la potestat autonòmica de regular el seu abast i la relaciona també amb les institucions pròpies d'autogovern.

"La Llei autonòmica [...] és la que pot determinar la forma en què la llengua pròpia oficial Í l'altra llengua també oficial hauran de ser emprades preceptivament per l'Administració de la comunitat autònoma, la qual cosa no suposa necessàriament la utilització conjunta de les dues llengües, però sí que l'ús que es faci de la pròpia del territori i de les seves institucions d'autogovern no exclogui l'ús, actiu i passiu, de l'altra llengua oficial. I això és a causa del compliment del principi de doble oficialitat i del respecte als drets dels ciutadans a emprar lliurement la llengua que escullin. (STC 82/1986, de 26 de juny, FJ 9) ^

"Si l'article 3 CE defereix a la comunitat autònoma amb llengua diferent de la castellana la potestat de regular l'oficialitat de la llengua pròpia territorial, d'això en resulta una competència, no explicitada com a tal en els articles 148 i 149 CE, però que el Tribunal Constitucional ha qualificat com a habilitació competencial (STC 87/1997), mandat (STC 69/1988) i, fins i tot, com a específica competència lingüística (STC 74/1989). Aquesta implica la reguL·ció de l'abast i dels efectes de la cooficialitat (STC 82/1986, 123/1988, 56/1990 i 337/1994) i comprèn també un mandat a les institucions autonòmiques de govern perquè s'adoptin les mesures necessàries per ral d'assegurar el coneixement d'ambdós idiomes oficials (la llen- gua pròpia i la castellana) i garantir la plena igualtat pel que fa als drets i als deures dels ciutadans, així com l'ús normal de les llengües oficials (STC 87/1997, FJ 3).

U assignació d'oficialitat a una llengua significa adoptar-la com a vehicle de comunicació dels poders públics en el si de cadascun d'ells, entre ells mateixos i envers els ciutadans; la qual cosa significa, lògicament, reconèixer-la com a via de relació d'aquests amb aquells (FJ I del Dictamen núm. 35).

La definició esmentada, que va ser recollida per la Sentència del Tribunal Constitucional 82/1986, de 26 de juny, té, segons el Consell Consultiu i la jurisprudència constitucional, dues conseqüències: la validesa jurídica dels actes celebrats en qualsevol de les llengües oficials (FJ 3) i el criteri territorial de la cooficialitat (FJ 2).

"La normativa de la Generalitat respecte a les llengües oficials que determini en el territori de Catalunya l'abast de la seva cooficialitat afecta i vincula l'Administració estatal, si bé és l'Estat l'únic competent per portar a terme la deguda ordenació (FJ 5).

"[...] La regulació per la Generalitat de l'ús oficial de les llengües havia de considerar-se, entre altres coses, com a eina jurídica destinada a complir el mandat, segons l'article 3.3 EAC, de garantir no solament el dit ús oficial sinó també el "normal", prenent com a corol·lari les mesures necessàries per tal d'assegurar llur coneixement i creant les condicions que permetin d'arribar a llur igualtat plena quant als drets i deures dels ciutadans de Catalunya (FJ II)."

Dèiem també que una legislació que tingués com a finalitat protegir de forma especial llengües situades en una desigualtat desproporcionada respecte a d'altres, no solament no aniria contra el

Page 429

principi d'igualtat formal contingut a l'article 14 de la Constitució, sinó que el complementaria mitjançant l'aplicació del principi d'igualtat substancial contingut en l'article 9.2 de la mateixa norma fonamental i en l'article 8.2 EAC.

"L'obligació estatutària que la Generalitat contrau d'exercir una tasca de "tutela positiva" o de foment d'ambdues llengües, a través precisament de garantir llur ús normal i oficial, llur coneixement i llur igualtat plena, pot implicar una diferència de tractament en la mesura que persegueixi una finalitat antidiscriminatòria legítima (normalitzar l'ús del català davant l'actual situació anormal en què es troba) i sempre que hi hagi una raonable relació de proporcionalitat. Així ho ha confirmat la Sentència del Tribunal Constitucional 337/1994, de 23 de desembre, FJ 5, 7 i 9, amb referència a les sentències del Tribunal Constitucional 83/1986, de 26 de juny; 69/1988, de 19 d'abril; 80/1988, de 28 d'abril, i 74/1989, de 21 d'abril.

"Des d'una perspectiva estrictament jurídica, el concepte de "normalització" d'una llengua pròpia diferent del castellà com és el català s'ha d'interpretar com un procés, limitat en el temps, a través del qual la Generalitat garantirà l'ús normali oficial d'ambdues llengües, però, alhora i en compliment del mandat contingut a l'article 3.3 FAC, crearà les condicions que permetin d'arribar a llur igualtat plena, és a dir, les mesures normalitzadores de l'ús del català.

"D'altra banda, cal precisar que el contingut normatiu d'una política de normalització lingüística pot adoptar, de forma connexa, prescripcions en defensa dels drets dels ciutadans i manaments a les institucions de govern per tal que aquestes portin a terme mesures de foment, mitjançant subvencions, es- tímuls Í tractes preferents no discriminatoris, favorables a les finalitats de la normalització de la llengua pròpia.

"E1 concepre de normalització lingüística neix [...] de la necessitat que té una llengua pròpia, declarada oficial, que el seu ús sigui normal..." En el llenguatge comú, "normal" és sinònim precisament d'usual, d'habitual i arriba a identificar-se sovint amb corrent, la qual cosa suggereix la normalitat d'aquest ús.

"Emprar "normalment" una llengua significa per tant, usar-la habitualment, generalment, però no sempre.

"Com s'afirma al fonament jurídic 21 de la Sentència del Tribunal Constitucional 337/1994, de 23 de desembre.

"L'adverbi "normalment" ha de ser considerat com a respectuós del principi de doble oficialitat quan s'utilitzi per precisar l'abast i els efectes de l'ús d'una llengua oficial. També s'ha d'interpretar com un reconeixement del dret a emprar la que és cooficial i, per tant, incompatible amb la idea d'obligació o de deure per part dels ciutadans.

"[...] cal que efectuem algunes consideracions sobre el terme "almenys" i altres relativament similars utilitzats per la proposició de llei.

"L'abast gramatical de l'adverbi "almenys" s'ha de dir que el seu sentit comú sembla ser que, quan una cosa s'ha de fer almenys, això vol dir que encara hom pot fer alguna cosa a més. Igual que si una cosa es fa com a mínim és que es pot sobreposar a aquesta una altra cosa com a màxim (incloses les intermèdies). Per tant, "almenys" no és terme que exclogui, sinó que, implícitament, reconeix l'existència d'una altra cosa.

"Una interpretació que podria fer de falmenys" un terme excloent, és consi-

Page 430

derar-lo sinònim de ¹¹

suficient". Dir que una cosa s'ha de fer almenys en català equivaldria al fet que ja és suficient que es faci així i, en conseqüència, el destinatari de la prescripció tindria prou en fer-la en català i no hauria de fer-la en castellà.

"Nogensmenys, aquesta consideració no sembla que afecti el principi de coo-ficialitat, ja que aquest no obliga que els rètols, les etiquetes i les comunicacions siguin bilingües.

"L'oficialitat és una qualitat intrínseca de cada llengua i no depèn del seu ús simultani al de l'altra, com sempre hem dit. Si hom creu que en els casos que preveuen els articles de la Proposició que empren aquest adverbi, "almenys" vol dir "suficient", no per això deixarà de complir amb el principi citat perquè es tracta d'una regla de normalització de l'ús del català que vol assegurar la seva presència si més no, respectant el dret de qui vulgui afegir-hi a més el castellà. Val a dir: complirà la norma qui almenys empri el català per considerar-ho suficient. I la complirà també qui, a més, empri el castellà per creure que és insuficient en català tan sols.

"En definitiva, creiem que, s'interpreti com s'interpreti el terme "almenys", aquest no exclou la utilització de l'altra llengua oficial i, per tant, en si mateix no vulnera el principi de doble oficialitat.

"[...] cal precisar [...] què s'ha d'entendre per deure en relació amb el coneixement de la llengua pròpia; què respecte a l'atenció que pot rebre qui la empri; i què pel que ta a la possibilitat de respondre o no en el mateix idioma utilitzat per aquell que ha d'ésser atès.

"És ben sabut que, juntament amb el dret d'usar-lo, figura en l'article 3.1 CE el deure de conèixer el castellà, sense que deure igual pugui predicar-se ara, constitucionalment o estatutària, res- pecte a les llengües pròpies de les comunitats autònomes (STC 82/1986, FJ 3 i 84/1986, FJ 2). Ara bé, hem de recordar que, tot i això, quan l'article 3.3 EAC parla d'arribar a la igualtat plena del català amb el castellà pel que fa als drets i deures dels ciutadans, se'n dedueix implícit el deure d'aquests d'arribar a conèixer el català i, per tant, a poder respectar el dret dels que l'utilitzin quan vulguin ser atesos i, fins i tot, poder respondre'ls en la mateixa llengua.

"Nogensmenys, aquest deure deduïble de l'Estatut és genèric i de previsió finalista futura. Implica -com dèiem en el Dictamen núm. 35, FJ III- un iter temporal, un procés de normalització de l'idioma que permeti el coneixement del català a qui no el tingui, ja que aquesta és premissa per ser jurídicament exigible. Ara bé, com que aquest iter no pot ser indefinit en el temps perquè, de ser així, no compliria la seva finalitat, hem de concloure que el deure de coneixement es pot anar postulant in actu de forma individualitzada i no genèrica, és a dir, determinada per l'efectiva possibilitat d'arribar a aprendre i conèixer la llengua catalana.

"E1 deure d'atendre en la llengua emprada pel qui ha de ser atès no implica el deure d'utilitzar la mateixa llengua en la qual s'ha dirigit ta petició o exigència d'atenció, perquè això suposaria negar la llibertat i el dret reconeguts d'emprar qualsevol de les dues llengües.

"Respecte a l'ordre competencial en matèria lingüística, és a dir, les relacions que es produeixen entre la competència de la Generalitat segons la normalització de la llengua pròpia i les competències de l'Estat.

"[...] La competència lingüística pot operar en certs casos en forma horitzontal sobre les competències materials, ja que la llengua utilitzada en la immensa

Page 431

majoria dels casos no afecta el contingut de la matèria. En aquest punt la doctrina del Tribunal Constitucional ha estat oscil·lant pel que fa a separar les competències lingüístiques de les competències materials, especialment en aquelles d'exercici exclusiu per part de l'Estat, i manté una doctrina que defensa la necessitat de buscar un equilibri entre les competències autonòmiques de caràcter lingüístic i les competències sectorials de l'Estat (Sentència del Tribunal Constitucional 74/1989, de 21 d'abril,

[...] Una competència autonòmica concreta, no un mandat genèric i comú a l'Estat, pot incidir sobre una altra, estatal, fins Í tot, exclusiva, limitant el seu abast dins el territori de la comunitat autònoma, quan es tracta d'exercir amb totes les seves conseqüències lògiques la normalització d'una llengua cooficial en l'esmentat territori ( STC 82/86, F] 8 i STC 74/89, FJ 3).

Fonament III

A partir d'aquest fonament el Dictamen encara directament l'anàlisi de ía constitucionalitat i l'estatutarietat de la Proposició no de llei de política lingüística Í de les esmenes reservades. Concretament, en aquest fonament examina les disposicions contingudes en el capítol preliminar (art. 1 a 7).

"[...] La normativa de ía Generalitat que determini en el territori de Catalunya l'ús de la llengua catalana afecta i vincula l'Administració de l'Estat, però és aquest l'únic competent per posar en pràctica la regulació legal pel que fa als seus òrgans propis.

"És per aquesta raó que considerem l'afirmació del punt l.b de l'article 2, quan es refereix a la llengua catalana com l'emprada preferentment per l'Ad- ministració de l'Estat, una extralimitació de caràcter formal de la competència legislativa de la Generalitat, però inconstitucional, en definitiva, ja que aquesta no és competent per declarar quina és la llengua que ha d'emprar preferentment l'Estat en el territori de Catalunya. Haurà de ser l'Estat qui, en virtut del respecte a les competències de normalització lingüística que atorga l'Estatut a la Generalitat i en virtut també del mandat constitucional que l'obliga a respectar i protegir els idiomes d'Espanya (art. 3.3 CE), adeqüi la seva normativa tal com preveu la disposició addicional setena d'aquesta Proposició de llei." (Doctrina ja mantinguda pel Consell en el dictamen núm. 35, FJ 111, i que ha compartit el Tribunal Constitucional en les STC 82/1986, FJ 5, STC 123/1988, FJ 5).

Art. 7. "No podem deixar de consignar aquí el que sobre aquesta qüestió vàrem dir en el fonament XIII del Dictamen núm. 35, de 21 de desembre de 1982, sobre la Proposició de llei de normalització lingüística a Catalunya: "[...] com estableix l'article 3.2 de l'Estatut de Catalunya, hi ha únicament dos idiomes oficials, el català, que és llengua pròpia de Catalunya, i el castellà. La llengua aranesa, que es parla dins el nostre territori, ha d'ésser objecte d'ensenyament i d'especial respecte i protecció, però no té el caràcter d'oficial. Els qualificatius d'oficial emprats en els dos paràgrafs abans citats poden incórrer en inconstitucionalitat en excedir el text estatutari i l'article 3.2 de la Constitució."

"Ara bé, l'article 7 que dictaminem únicament fa referència "a l'ús" de la llengua aranesa, per la qual cosa s'haurà de considerar que guarda estreta relació amb allò disposat als núm. 2 i 3 de l'article 2 de la Llei 16/1990, de 13 de juliol, abans transcrit. És per això que si s'inter-

Page 432

preta de la forma exposada d'acord amb l'esmentat apartat 2, l'article 7 de la Proposició de llei que dictaminem no vulnera l'ordre constitucional.

"Pel que fa a Xesmena núm. 20, que, en el punt c de l'article 4.1, afegeix al dret de tothom, a ésser atès, en qualsevol de les dues llengües oficials, el dret a ser correspost, hem de recordar el que hem dit també en el fonament II, punt 7: el deure d'atendre no implica el deure d'utilitzar la mateixa llengua en la qual s'ha ditígit l'exigència d'atenció, perquè això suposaria negar el dret reconegut d'emprar qualsevol de les dues oficials."

Fonament IV

En aquest fonament el dictamen examina els preceptes relatius a la "llengua de les administracions" (art. 8 i 9).

Art. 9.2 "[...] hem d'examinar si aquest precepte pot afectar el principi d'autonomia previst als art. 140 i 141 CE.

"Hem afirmat l'existència de la competència material de la Generalitat referent a l'organització i funcionament dels ens locals de Catalunya; aspecte aquest últim dins del qual l'ús de la llengua, en territoris de llengua pròpia i oficial, n'és un element important.

"Així mateix, hem considerat abans que la Generalitat pot establir l'ús normal de la llengua oficial caralana per a les administracions territorials de la seva competència. El precepte examinat, atès el que hem manifestat en tractar de l'apartat 1 d'aquest article, no vulnera el marc estatutari i consritucional. L'autonomia dels ens locals és també respectada tenint en compte el mandat general del precepte i queda concretada pei que disposa la disposició final primera del projecte, ja que seran els ens locals els qui hauran d'adoptar les mesures per portar a efecte el mandat legislatiu."

"Art. 9.3. (art. 15 EAC 127 i 149.1.30 CE. STC 131/1996 d'l 1 de juliol i 8/1986, de 26 de juny).

"En aquest marc competència! la Generalitat de Catalunya està legitimada per aprovar un precepte com l'article 9.3 de la Proposició de llei de política lingüística, que, essent respectuós amb el principi d'autonomia universitària (art. 27.10 CE), preveu que siguin les mateixes universitats les que regulin l'ús del català en les seves actuacions internes i externes. D'altra banda, cal precisar que l'Estat difícilment podria regular aquesta qüestió, si atenem a la distribució competència! abans descrita, ja que les previsions normatives referents a la llengua cooficial amb el castellà en l'àmbit d'una comunitat autònoma corresponen a aquesta.

"En aquest sentit la Generalitat pot dictar normes en ús del mandat de normalització lingüística que pot operar sobre tot el sistema universitari públic i privat en el qual té a més una àmplia competència material.

"Varticle 11, d'acord amb la doctrina d'aquest Consell, el considerem constitucionalment correcte amb les següents precisions. A l'apartat 1, quan es fa referència a les administracions, les corporacions i les institucions públiques de Catalunya, s'ha d'entendre que són les afectes a la competència autonòmica.

A l'apartat 2, considerem inserida en el mandat de l'article 3.3 EAC l'exigència de garantir l'ensenyament del català per al personal de les entitats públiques afectes a la competència de la Generalitat.

Fonament V

En aquest fonament el Consell analitza l'abast del principi de cooficialitat

Page 433

lingüística en el si de l'Administració de justícia (art. 13 de la Proposició).

Pel que fa a la regulació de l'abast del principi de cooficialitat lingüística de les actuacions judicials (art. 13.1.2.3) el dictamen fa les següents consideracions:

"Per bé que la Constitució reserva com a competències exclusives de l'Estat l'Administració de Justícia (art. 149.1-5 CE) i la legislació processal (art. 149.1.6 CE), correspon a les comunitats autònomes amb llengua oficial pròpia diferent del castellà, com a destinatàries del mandat constitucional Í estatutari, regular el règim de cooficia-lítat de les llengües i establir el que el Tribunal Constitucional ha denominat en la seva doctrina, el "contingut inherent al concepte de cooficialitat" o "abast de la cooficialitat" (STC 82/ 1986, FJ 5 i 6; 123/1988, FJ 5; 56/ 1990, FJ 40, i 87/1997, FJ 4). No obstant això, s'ha d'indicar que la "competència autonòmica de normalització lingüística" reconeguda pel mateix Tribunal Constitucional s'ha de fer compatible amb les competències sectorials de l'Estat (Sentència 82/1986, de 26 de juny).

"Les previsions que estableix ['article 13 que examinem als seus apartats 1, 2, 3 pretenen ser una conseqüència immediata de l'aplicació del principi de cooficialitat lingüística als òrgans de l'Administració de Justícia radicats en el territori de Catalunya, ja que és clar que el règim de cooficialitat lingüística es tradueix entre altres coses en el dret a l'ús indistint de les llengües oficials en les relacions dels ciutadans amb l'Administració de Justícia i sense necessitat d'acompanyar traducció, com també en el dret a l'ús exclusiu d'una llengua oficial com a conseqüència del dret d'elecció d'aquesta. En aquest mateix sentit ja s'ha pronunciat anteriorment el Tribu- nal Constitucional en les sentències 82/1986 (FJ 11) i 84/1986 (FJ 3). Concretament, declarant ajustats al bloc de constitucionalitat uns preceptes (art. 7 de la Llei 3/1983, de 15 de juny, del Parlament Gallec i article 9 de la Llei 10/1982, de 24 de novembre, del Parlament Basc) pràcticament idèntics als de la Proposició de llei que ens ocupa.

"La conclusió del Tribunal és que aquests preceptes no envaeixen cap àmbit competencial reservat a l'Estat i no regulen tampoc matèries relatives al dret processal. Per tant, els considera ajustats a l'ordre constitucional.

"Mereix, però, menció especial, l'incís "i ha d'ésser atès"de l'apartat segon del precepte citat, que implica el dret del ciutadà a ésser atès per l'Administració de Justícia qualsevol que sigui la llengua oficial emprada per aquell. D'acord amb això correspondrà a les administracions estatal i autonòmica, en l'àmbit de les respectives competències, establir els mitjans concrets per garantir les exigències derivades de la cooficialitat; és a dir, per posar en pràctica la regulació legal de la cooficialitat."

"B) Quant als mitjans materials i econòmics al servei de l'Administració de Justícia, assenyalarem que van ser traspassats a la Generalitat per Reial Decret 966/1990, de 20 de juliol i successivament ampliats pels reials decrets 1553/1994, de 8 de juliol; 1905/1994, de 23 de setembre, i 409/1996, d'l de març. En conjunt, aquests traspassos habiliten la Generalitat de Catalunya per proveir als jutjats i tribunals localitzats en el seu territori dels mitjans necessaris per tal de fer efectives les exigències del règim de cooficialitat abans esmentades.

E1 traspàs de les competències previstes a l'art. 455 LOPJ (competències

Page 434

respecte de tot el personal al servei de l'Administració de Justícia) s'ha fet efectiu a Catalunya en virtut del Reial decret 441/1996, d'l de març, sobre traspàs de competències i serveis de l'Administració de la Generalitat de Catalunya en matèria de mitjans personals al servei de l'Administració de Justícia.

Abans d'entrar en l'anàlisi de l'art. 13-5 de la Proposició de llei, que regula la capacitat lingüística del personal al servei de l'Administració de Justícia, el dictamen fa algunes precisions en relació amb la distribució competència! en matèria d'Administració de justícia.

"L'article 149.1.5 CE reserva a l'Estat la competència exclusiva sobre "l'Administració de Justícia", títol que s'interpreta restrictivament pel mateix Tribunal Constitucional (entre d'altres, STC 56/1990, de 29 de març, FJ 6) en el sentit que abasta únicament la funció jurisdiccional de "jutjar i fer executar allò jutjat" í l'autogovern del poder judicial atribuït a un òrgan constitucional: el Consell General del Poder Judicial. A part del que s'entén pel nucli essencial de "l'Administració de Justícia", existeixen un conjunt de mitjans personals i materials que no s'integren en aquest nucli i que es col·loquen al servei de l'Administració de justícia. Aquest conjunt de mitjans personals i materials és el que es denomina "administració de l'Administració de justícia" Í configura un àmbit en el qual poden assumir competències les comunitats autònomes". Dictàmens núm. 103, 155, 198, i 202.

"S'ha d'afegir aquí que la delimitació entre "Administració de Justícia" en sentit estricte i "administració de l'Administració de Justícia" és tasca que correspon al legislador orgànic, de manera que només pertoca a la Generalitat, en virtut de la clàusula subrogatòria previs- taa l'article 18.1 EAC: "Exercir totes les facultats que les lleis orgàniques del poder judicial i del Consell General del Poder Judicial reconeguin o atribueixin al Govern de l'Estat". Com es desprèn d'aquest precepte, la competència de la Generalitat en matèria "d'administració de l'Administració de Justícia" comprèn totes les facultats (llevat que existeixin altres títols competencials preva-lents amb incidència en la matèria) que les esmentades lleis orgàniques atribueixen al Govern de l'Estat o a algun dels seus departaments."

Fetes aquestes consideracions generals, el Consell situa en aquest panorama competencial la matèria de selecció i de provisió de places del personal al servei de l'Administració de Justícia.

"El Tribunal Constitucional, en la Sentència 56/1990, de 29 de març, tot i que considera que aquests cossos no formen part de l'Administració de Justícia en el sentit de l'article 149.1.5, argumenta que la seva condició com a cossos nacionals i l'establiment d'un règim comú són tècniques per garantir de forma homogènia en totes les comunitats autònomes els drets dels ciutadans en les seves relacions amb l'Administració de justícia.

"Després de la modificació experimentada arran de la reforma efectuada per la Llei orgànica 16/1994, de 8 de novembre, i en la línia de l'esmentada Sentència del Tribunal Constitucional, l'article 455 LOPJ estableix que "Las competencias respecto de todo el personal al servicio de L· Administración de justícia incluido en el articulo anterior corres-ponden al Ministerio de Justícia o, en su caso, a las Comunidades Autónomas en todas las materias relativas a su Estatutoy régimen jurídica, comprendidas la selec-ción, formación inicialy continuada, pro-visiòn de destinos, ascensos, situaciones

Page 435

administrativas, jornada laboral, horario de trabajo y re'gimen disciplinario. "

"En coherència amb això anterior, per mandat de la disposició addicional primera núm. 2 LOPJ, les comunitats autònomes amb competències en la matèria aprovaran, "en su caso", els reglaments que exigeixi el desenvolupament de la LOPJ i les mesures addicionals que siguin de la seva competència."

Finalment, el dictamen passa a fer referència a la regulació que sobre la capacitació lingüística del personal al servei de l'Administració de Justícia fa l'apartat 5 de l'art. 13 de la Proposició de llei de política lingüística.

"c) Cal dir que aquest precepte que examinem conté una previsió legal per remissió: d'una banda, remet a l'article 11 de la Proposició de llei i, d'altra banda, es remet a "la normativa específica corresponent, en els termes que s'han d'establir per reglament". D'antuvi es pot dir que la seva redacció presenta una certa vaguetat, la qual cosa obliga a efectuar algunes observacions en relació amb ambdues remissions.

"En primer lloc, respecte a l'article 11 de la Proposició de llei, hem de recordar que està estructurat en tres apartats. El primer apartat és una conseqüència òbvia de l'abast del principi de cooficialitat lingüística: la utilització de les llengües oficials com a vehicles d'expressió del personal al servei de les administracions públiques i altres ens públics radicats en el territori de Catalunya. És, per tant, extensible al personal dels òrgans judicials radicats en el terrirori autonòmic, previsió que és fruit de la competència de la Generalitat per regular l'ús de la llengua catalana en el marc de les competències que li pertoquen respecte de l'Administració de Justícia localitzada en el seu territori.

"EI segon apartat de l'article 11 pre- veu l'ensenyament del català i el foment de mesures de reciclatge del personal al servei de l'Administració de la Generalitat ï de les corporacions locals. També aquest punt és extensible al personal al servei de l'Administració de Justícia dependent de la Generalitat. En aquest sentit, la STC 56/1990, de 29 de març, abans citada, ja obria la porta a la col·laboració de l'Estat i les comunitats autònomes en l'àmbit de la formació i perfeccionament professional dels cossos nacionals al servei de l'Administració de Justícia. L'última reforma de la LOPJ, com també els reglaments orgànics dels cossos traspassats i els reials decrets de traspassos, confirmen aquesta possibilitat.

"E1 tercer apartat de l'article 11 mereix algun comentari addicional. Es refereix al procés de selecció, en el nostre cas, del personal al servei de l'Administració de Justícia, competència aquesta que, com hem tingut ocasió d'examinar, s'exerceix per l'Estat (article 149.1.5 CE i 122.1 CE). Això no obsta perquè la comunitat autònoma tingui facultats en els diferents sistemes de selecció d'aquest personal incloent-hi la intervenció en la convocatòria d'oposicions i .concursos per cobrir places vacants en el territori de la comunitat autònoma (art. 22 i 23 EAC; 315, 455 i 491 LOPJ), les quals s'instrumenten a partir del principi de col·laboració que guia les relacions entre l'Estat i les comunitats autònomes. (STC 56/1990, FJ ll.a); 158/1992, FJ 2)."

Pel que fa a la provisió de places, "[...] El Tribunal Constitucional a la Sentència 56/1990, de 29 de març, es va pronunciar expressament en relació amb l'article 471 LOPJ en els termes següents:

"Se recurre el articulo 471 de la LOPJ que establece, por un lado, el caràcter de

Page 436

mérito del conocimiento de una lengua oficial pròpia de Comunidad Autònoma para los concursos de provisión de plazas para aquellos órganos sitos en su territo-rio. Por otro lado, se remite el precepto a un regL·mento para concretar la reguU-ción de este extremo.

"El precepto resulta plenamente cohe-rente con el reporto de competencias esta-blecido por el bloque de L· constituciona-lidad. Como se ha senaL·do ya, la regulación de las condiciones de acceso y ascenso dentro de los distintos cuerpos al servicio de L· Administración de Justicia es competència estatal dada su naturaleza de cuerpos nacionales por tratarse de un aspecto perteneciente al estatuto de personal que ha de determinar el legisL·dor or-gànico ex articulo 122.1 CE, El articulo 471 impugnado se limita, dentro de esa competència, a reconocer un mérito, remi-tiéndose a un posterior regUmento de de-sarrollo. La competència estatal sobre la matèria justifica que sea el ejecutivo estatal el competentepara regular ese mérito, que, como condición general, afecta a todos los funcionarios de la Administración de Justicia por igual* (FJ 1 l.a).

"De fet, el legislador estatal ha desenvolupat aquesta matèria en el Reglament orgànic dels cossos nacionals al servei de l'Administració de Justícia (aprovat pel Reial decret 249/1996, de 16 de febrer).

"S'ha de concloure indicant que ía remissió que l'article 13.5 de la Proposició de llei fa a l'apartat 3 de l'article 11 quant a la "provisió de places del personal al servei de l'Administració de Justícia dependent de la Generalitat" s'ha d'entendre en els termes exposats anteriorment sense que, per tant, el seu redactat vulneri l'ordre constitucional.

"A l'últim, cal fer unes consideracions finals en relació amb la remissió que l'apartat 5 de l'article 13 de la Proposi- ció de llei fa a la "normativa específica corresponent, en els termes que s'han d'establir per reglament". Aquesta remissió mereix alguna reflexió. En primer lloc, la remissió a la "normativa específica corresponent" obligarà, a l'hora d'aplicar la futura Llei de política lingüística, a procedir a una interpretació sistemàtica d'aquesta en el context de la normativa vigent que permeti cohones-tar les disposicions susceptibles d'aplicar-se i superar les dificultats interpretatives que puguin plantejar i, en segon lloc, la remissió, "en els termes que s'han d'establir per reglament", no ofereix dubtes de constitucionalitat, tot i que l'àmbit de la seva operativitat per part de la Generalitat sigui, com hem explicat, molt reduït."

Finalment, s'examina l'apartat 4 de l'art. 13 que preveu que el que disposen els apartats 1, 2 i 3 també s'apliqui als tribunals eclesiàstics Í als arbitrals.

"Com a subjecte de dret internacional, la Santa Seu pot establir relacions de cooperació amb altres estats; relacions que s'han desenvolupat amb la realització d'acords internacionals concrets.

"Aquests acords gaudeixen de la naturalesa de tractats internacionals, i, per tant, els són aplicables les previsions que en relació amb ells prescriuen els articles 94 i 95 CE. Únicament hem de recordar que, si bé es tracta d'una matèria de competència exclusiva de l'Estat (art. 149.1.3 CE), les comunitats autònomes tenen funcions d'execució d'aquests acords en tot allò que afecti a matèries del seu àmbit competencial (art. 27.3 EAC).

"Cal destacar que l'Acord sobre assumptes jurídics estableix que l'Estat espanyol reconeix a l'Església catòlica el dret d'exercici de la seva missió apostòlica i li garanteix el lliure i públic exercici de les activitats que li són pròpies i,

Page 437

en especial, les de culte, jurisdicció i magisteri (art. 1.1). També li reconeix la capacitat per organitzar-se lliurement (art. 1.2).

"És, doncs, necessari fer referència a la legislació canònica i, en particular, a la regulació que s'estableix en relació amb l'organització i el funcionament dels tribunals eclesiàstics.

"En el Codi de dret canònic actualment vigent, promulgat el 25 de gener de 1983, es regula el sistema processal canònic.

"En el pòrtic d'aquesta regulació es preveu que tots els tribunals de l'Església es regeixen pels cànons que el Codi estableix a continuació en matèria orgànica i processal, llevat dels tribunals de la Seu Apostòlica que tenen les seves pròpies normes (cànon 1402).

"Al contrari del que preveia el Codi derogat, no s'esmenta per res la llengua llatina, de manera que es pot utilitzar la llengua "vulgar", no només en les declaracions sinó també en la confecció de les actuacions. Nogensmenys, si la persona a la qual s'interroga parla en una llengua desconeguda per al jutge o les parts, és necessari utilitzar un intèrpret. L'intèrpret serà designat pel jutge mitjançant decret o apud acta i haurà de prestar jurament de complir fidelment el seu ofici. Al jurament d'intèrpret, d'acord amb la regla general, poden assistir les parts i ha d'assistir en tot cas el notari per tal de donar fe pública de Tacte. Hi ha la possibilitat que les parts recusin l'intèrpret si existeix una causa que ho justifiqui.

"Peí que fa a la redacció dels actes judicials, que en tot cas es farà per escrit, es preveu pel cas que hi hagi apel·lació:

"2. Si les actuacions són redactades en una llengua desconeguda pel tribunal superior, han de traduir-se a un altre idioma que aquell tribunal conegui, prenent les precaucions perquè consti la fidelitat de la traducció (cànon 1474).

"En definitiva, com diu el precepte, si les actuacions judicials s'han escrit en llengua desconeguda per al Tribunal Superior, s'han de traduir a la llengua que H sigui coneguda, amb garanties suficients perquè consti l'autenticitat, integritat i fidelitat de la versió. Si per tal d'elaborar la versió és necessari fer servir un intèrpret, aquest serà escollit pel tribunal Í haurà de prestar jurament de complir fidelment el seu ofici i guardar secret. També és necessari que el notari doni certificació d'integritat i fidelitat.

Aquestes previsions i totes les relatives a la composició, funcionament i procediment dels tribunals eclesiàstics són aplicables als que es localitzen al territori de Catalunya.

"Per les raons exposades anteriorment, podria plantejar-se si resulta redundant el que l'article 13.4 de la Proposició de llei declari aplicable als tribunals eclesiàstics la normativa lingüística prevista per a les actuacions judicials en els apartats 1, 2 i 3 del mateix precepte.

"D'una banda, i com s'ha indicat abans, el Codi de dret canònic vigent no esmenta per res la llengua llatina sinó que es refereix a la llengua original del lloc on es tramiten les actuacions. Tampoc la Proposició de llei que dictaminem (art. 13, apartats 1, 2 i 3) regula en els esmentats apartats matèries referents al dret processal. A més, la normativa internacional vigent entre l'Estat i la Santa Seu no ha regulat matèries lingüístiques i, d'altra banda, tampoc es pot oblidar la íntima connexió qüe existeix entre ambdues jurisdiccions (canònica i civil) quant a l'eficàcia en l'ordre civil de les resolucions eclesiàstiques.

"Tenint en compte això anterior i en la mesura que la Proposició de llei no

Page 438

contradiu allò disposat en la normativa internacional i, per remissió, en la legislació canònica en matèria lingüística, la previsió que conté l'article 13.4 que dictaminem no és contrària a l'ordre constitucional.

"E1 Tribunal Constitucional ha argumentat que l'establiment d'una estructura d'arbitratge és matèria atribuïda a la competència de l'Estat pels títols competencials de l'art. 149.1.5 i 6 CE (STC 62/1991, de 22 de març, FJ 5).

"La Llei estatal 36/1988, de 5 de desembre, d'arbitratge, configura el règim general en la matèria de tots els arbitratges privats, incloent els arbitratges especials o especialitzats.

"Estan exclosos de l'àmbit d'aplicació de la Llei 36/1988 els arbitratges laborals. En aquest aspecte caldria recordar que l'arbitratge en matèria laboral va ser objecte de traspàs a la Generalitat pel Reial decret 2342/1980, de 30 d'octubre.

"Les comunitats autònomes poden crear institucions atbitrals pròpies en els sectors materials on ostenten competències, amb les peculiaritats que es derivin del seu dret substantiu i amb respecte al que estableix la legislació estatal sobre arbitratge.

"L'article 10 de la Llei 36/1988, d'arbitratge, atribueix a les corporacions de dret públic i a les associacions i entitats sense ànim de guany la possibilitat de crear institucions arbitrals.

"Sembla raonable estendre les previsions de l'article 13, apartats 1, 2 i 3 de la Proposició de llei als "tribunals arbitrals". D'una banda, si entenem aquest concepte en sentit ampli, és obvi que les previsions de l'article 13 són susceptibles d'aplicar-se a les juntes arbitrals que s'insereixen directament en els diferents departaments de la Generalitat de Catalunya i participen d'algunes de les característiques de l'Administració pública.

"D'altra banda, si entenem el terme "tribunal arbitral" de forma més estricta, cal que ens referim a institucions arbitrals tals com el Tribunal Arbitral de Barcelona o el Tribunal Laboral de Catalunya. Considerant que el primer té naturalesa semipública i que exerceix una funció "equivalent a la jurisdiccional" (STC 62/1991, de 22 de març, FJ 5) i que el segon presenta una estreta col·laboració amb el Departament de Treball de la Generalitat (així ho reconeix explícitament el Reglament del Tribunal en el seu Preàmbul) que el va dotar econòmicament per a la seva creació i que esrà representat en la Fundació Privada del Tribunal Laboral, com també que aquests tribunals compleixen funcions d'interès social, sembla procedent estendre'ls les previsions que en relació amb les actuacions judicials i en virtut de la competència de normalització lingüística preveuen els apartats 1, 2 i 3 de l'article 13 de la Proposició de llei política lingüística."

Fonament VI

En aquest fonament s'examina l'ús de la llengua en els documents jurídics i els registres públics.

Pel que fa a l'ús de la llengua en els documents públics (art. 14). El Consell manté que la competència lingüística de la Generalitat s'exerceix en un espai més ampli que el de les competències sectorials que en diverses matèries atorga a la Generalitat de Catalunya l'Estatut d'autonomia i que aquesta competència s'exerceix sens perjudici de l'exercici de les competències estatals.

EI Tribunal Constitucional, en canvi, manté la necessitat de buscar un equilibri entre les competències auto-

Page 439

nòmiques de normalització lingüística Í les competències sectorials de l'Estat.

"En aquest sentit, però, s'observa una oscil·lació en la doctrina de l'alt Tribunal de la qual és paradigma la recent Sentència 134/1997, de 17 de juliol, pronunciada en una qüestió d'inconsti-tucionalitat, en la qual el Govern balear reclamava la competència per concedir l'exempció de cursar l'ensenyament en llengua pròpia per als fills del personal de les forces armades. Això suposaria, i creiem que seria la solució encertada, que solament seria constitucionalment incorrecte l'exercici de la competència lingüística autonòmica quan afectés competències materials estatals en les quals l'us de la llengua fos inherent i necessari per a l'exercici d'aquesta competència al govern balear, ja que encara que afirma que "si bien no pueda dràsúcamente negarse toda vincularien de las disposiciones impugnadas con el debido àmbito material" aquestes disposicions "solo muestran una dèbil vincularien con dicho sector material".

"La incidència de la competència lingüística de la Generalitat, pel que fa a l'oficialitat de la llengua, afecta a les competències establertes a l'article 149.1.8 CE sobre ordenació dels registres Í documents públics, atribuïdes com exclusives a l'Estat. Sembla inqüestionable que la Generalitat pot establir amb caràcter general la validesa i l'eficàcia de les actuacions dels ciutadans en qualsevol de les dues llengües oficials per a tots els poders i institucions públiques radicades en el territori."

En relació amb l'article 10 de l'anterior Llei de normalització lingüística, "El mateix Tribunal Constitucional, a la Sentència 74/1989, de 21 d'abril, afirma que el valor de les llengües en què es redacten les escriptures públi- ques no afecta la competència estatal de "ordenar los instrumentospúblicos"'\, per tant, es considera constitucional tant l'articulat de la Llei de normalització lingüística com l'article 3 del Decret 125/1984, de 17 d'abril, del Consell Executiu de la Generalitat.

"D'acord amb el que hem argumentat, considerem el contingut de l'article 14 adequat a l'Estatut d'autonomia. La prevenció establerta en el seu apartat 3 que, en cas de no escollir la llengua, la redacció es faci en català, no afecta ni la competència d'ordenació dels instruments públics ni tampoc, en aquest cas, la voluntat del fedatari públic. És un precepte destinat a suplir la voluntat dels ciutadans als quals prèviament se'ls ha donat la possibilitat d'escollir la llengua oficial a emprar.

"Així mateix, la prescripció establerta en el seu apartat 5, que el personal dels fedataris públics ha de tenir un coneixement adequat i suficient de les dues llengües oficials, es deriva de la reciprocitat del dret dels atorgants a ser atesos en la utilització de qualsevol de les dues llengües i no suposa la imposició d'uns criteris respecte de la valoració d'aquest coneixement adequat i suficient ni de la forma per assolir-lo; criteris i mecanismes que corresponen a la competència que regula l'organització i funcionament dels fedataris públics radicats a Catalunya."

Pel que fa a l'art. 15, documents civils i mercantils, el Consell es remet a la doctrina que va formular en el FJ V del seu Dictamen núm. 196 "on es considera que la declaració d'oficialitat d'una llengua no suposa la possibilitat de la seva exigència en les relacions privades."

"Feta aquesta afirmació, el principi d'oficialitat només incidirà en els documents mercantils i civils quan aquests produeixin efectes públics. La seva vali-

Page 440

desa i eficàcia pública no dependrà de la utilització de qualsevol de les dues llengües oficials, el català i el castellà, i aquestes validesa i eficàcia es produiran davant de totes les administracions públiques, estatals, autonòmiques o locals del territori.

"La declaració de validesa de títols valors de tota mena redactats en qualsevol de les dues llengües oficials no suposa imposició per se de la utilització de la llengua, sinó l'equiparació del català a l'altra llengua oficial a Catalunya en el cas que s'utilitzi una o altra.

Ef paràgraf 5 es refereix a documents de text i model establerts normativament i d'utilització general i en els quals la utilització per part dels consumidors es redueix a omplir determinats apartats d'acord amb les normes vigents. El dret a la utilització del català per part dels clients fa que l'atenció que s'ha de prestar a aquests faci adient que la seva redacció sigui, almenys, en català.

Pel que fa a l'article 16, el caràcter normatiu dels convenis col·lectius Í la necessitat del seu coneixement per a totes aquelles empreses i treballadors afectats pel conveni fan estatutàriament i constitucional correcte el que es disposa en aquest precepte.

"L'article 17 regula l'ús lingüísric als registres públics. Pel que fa als registres de la Propietat, Registre Mercantil i qualsevol altre registre de caràcter estatal, sembla coherent que la Generalitat pugui establir el principi que els assentaments que s'han de realitzar en qualsevol registre públic es practicaran en la llengua oficial sol·licitada pels interessats. És un principi que es deriva de la cooficialiat i garanteix als ciutadans la plena igualtat en la utilització de les dues llengües."

El Tribunal Constitucional en la seva

Sentència núm. 87/1997, de 24 d'abril, va entendre tanmateix "[...] que corresponia a l'Estat estabür amb quina llengua s'havien de fer els assentaments al registre mercantil tot reconeixent, però, que "el Estado al regular el uso de los Re-gistros Mercantiles territoriales radicados en la Comunidad Autònoma, debe respe-tar las clàusulas generales reUtivas a la oficialidad y normalización de las Ien-guas" (FJ 4)."

El Consell, però, fa les següents consideracions pel que fa a la Sentència esmentada:

"lr. Que la decisió continguda en aquesta Sentència -que és una involució respecte de la doctrina que emana de la Sentència del Tribunal Constitu^ cional de 21 d'abril de 1989 respecte als instruments públics- no pot considerar-se que constitueixi una jurisprudència consolidada i inamovible, no susceptible d'evolució, de la mateixa manera que la Sentència 134/1997, de 17 de juliol (exempció de cursar l'ensenyament de la llengua pròpia per als fills del personal de les forces armades) ha suposat, també, un cert canvi en relació amb la Sentència 123/1988, de 23 de juny, relativa a l'article 13 de ía Llei de normalització lingüística de les Illes Balears.

"En el cas objecte del nostre esrudi, bé es podria entendre que una norma com l'esmentada a l'art. 17.2 no incideix, per utilitzar les mateixes paraules del Tribunal Constitucional, "en els mateixos fonaments de l'organització i funcionament dels registres públics" -mercantils, de la Propietat i d'altres de semblants- de la competència estatal, sinó d'una forma molt col·lateral i dèbil, i per tant, si així s'entenguessin les coses, no podria ser titllada d'inconstitucional.

"2n. Que tot i entenent que l'article

Page 441

36.1 del Reglament del Registre Mercantil pot considerar-se formalment^ correcte, atès que s'havia dictat per l'Administració competent, pel que fa a' Catalunya també s'hauria pogut arribar a Ja conclusió que no ho era materialment, en la mesura que establia una discriminació, del tot injustificada, en perjudici de la llengua catalana. Per aquesta raó s'hauria pogut concloure que l'absoluta exclusió de la llengua catalana en els assentaments registrals era contrària al mandat normalitzador de l'art. 3.3 EAC que ha de dur a terme la Generalitat.

Que el mateix Tribunal Constitucional admet que ni és ontològicament necessari que els assentaments en els dits registres estatals es facin -a Catalunya- en llengua castellana ni que allò que disposa el Reglament del Registre Mercantil, avui l'article també 36.1 del nou Reglament aprovat per Reial decret 1784/1996, de 19 de juliol, no es pugui reguL·r d'una altra forma, més d'acord al mandat constitucional i estatutari de la normalització lingüística.

Finalment, el dictamen afirma que:

"Es pot entendre que el primer incís de l'article 17.2 de la Proposició de llei, tal com està redactat, no fa altra cosa que establir el contingut inherent al concepte de la cooficialitat, fins extreure'n les últimes conseqüències; no incideix en "els mateixos fonaments de l'organització i funcionament del Registre Mercantil o de "la Propietat o d'altres estatals d'anàloga naturalesa"; no afecta, si més no, d'una manera molt col·lateral i dèbil el dit funcionament dels registres estatals, i per tant no envaeix la competència estatal; materialment és coherent amb el principi de doble oficialitat, que l'article 36.1 del Reglament del Registre Mercantil no respecta,

"Aquest criteri té dos inconvenients:

4. No coincideix amb la docttina del Tribunal Constitucional, segons la qual la comunitat autònoma estableix en matèria lingüística -en aquells aspectes que són de la competència estatal- els "principis", i l'Estat, amb el deure de recollir-los, ha d"'aplicar" aquests principis a la seva pròpia organització, b) S'oposa frontalment a la Sentència del Tribunal Constitucional, 87/1997, de 24 d'abril.

"La redacció d'aquest incís, vista la Sentència del Tribunal Constitucional 87/1997, seria recomanable des del punt de vista constitucional que digués "en tots els registres públics de Catalunya llevat els que tenen caràcter administratiu, els assentaments s'han de fer en la llengua oficial en què és redactat el document o en què es fa la manifestació i a aquests efectes la Generalitat impulsarà la modificació normativa corresponent segons el que estableix la disposició addicional setena.

Aquesta fórmula pot considerat-se: d) Més segura constitucionalment, atès l'estat actual de la qüestió, b) Permet assolir amb més garanties els objectius normalitzadors que la Llei preveu, ja que no hi ha motius per creure que l'Estat actuï prescindint dels advertiments continguts en la Sentència del Tribunal Constitucional 87/1997 i de l'exigible lleialtat constitucional.

Fonament VIII

Tracta la utilització del català en l'àmbit de l'ensenyament.

"En relació amb el contingut de l'apartat 2 de l'article 20, hem de recordar que el Tribunal Constitucional en examinar l'article 20 de la Llei actualment en vigor l'ha considerat ajustat a la Constitució i a l'Estatut d'autonomia a la STC 337/1994, de 23 de desembre, tot recordant que el català com a llen-

Page 442

gua pròpia de Catalunya ho és també de la Generalitat i de l'Administració territorial catalana, de l'Administració local i de les altres corporacions públiques dependents de la Generalitat, referència en les que indubtablement s'inclou l'Administració educativa de la qual depenen els centres docents de Catalunya en virtut de la competència assumida en l'article 15 de l'EAC. Considera a més el Tribunal Constitucional que el contingut del precepte es vincula directament amb la finalitat de normalització lingüística del català i que í'ad-jectiu "normal" que utilitza el precepte únicament indica el caràcter de llengua usual o habitual que es vol atorgar al català en les activitats dels centres docents.

D'altra banda, la constitucionalitat del precepte segons l'alt Tribunal queda també salvaguardada pel fet que els particulars, atès l'estatut de cooficialitat lingüística existent a Catalunya, poden emprar, a la seva elecció, el català o el castellà.

"L'apartat primer de l'article 21 disposa que el català s'utilitzi normalment com a llengua vehicular i d'aprenentatge en l'ensenyament no universitari. La utilització del català com a llengua vehicular en l'ensenyament obligatori, tot i que no es preveia expressament a la Llei de normalització lingüística de 1983, era una opció permesa pel seu contingut, la qual cosa va fer que ei Tribunal Constitucional l'examinés a la STC 337/1994, de 23 de desembre, en relació amb els apartats 1 i 2 de l'article 14,declarant-la ajustada a l'ordre competència!.

"No obstant aquesta consideració generalitzada, no ens podem deixar de qüestionar l'adequació al bloc constitucional de la proclamació de l'article 21.1 de la Proposició de llei.

"SÍ examinem l'article 27 de la Constitució, constatarem com en cap dels deu apartats que conté es reconeix un dret que els infants rebin l'ensenyament en la llengua escollida pels pares o tutors. Tampoc els textos internacionals sobre drets humans ratificats per Espanya configuren un dret d'aquestes característiques. Valgui com exemple l'article 2 de protocol addicional núm. 1 al Conveni europeu per a la protecció dels drets humans i les llibertats fonamentals quan, desptés d'establir que a ningú se U pot negar el dret a la instrucció, disposa que l'Estat haurà de respectar el dret dels pares a assegurar aquesta educació ï aquest ensenyament, d'acord amb les seves conviccions religioses i filosòfiques.

"E1 Tribunal Constitucional, en aquest sentit, ja va fer referència al contingut lingüístic del dret a l'educació a la STC 195/1989, de 27 de novembre, i especialment en la STC 337/1994, de 23 de desembre.

"E1 Tribunal Constitucional arriba a aquesta conclusió perquè considera que del contingut constitucional del dret a l'educació no es desprèn un dret a rebre l'ensenyament en una de les dues llengües cooficials en la comunitat autònoma, a elecció dels interessats.

"En definitiva, el que resulta veritablement important a efectes de! model que segueix la Proposició de llei és l'ob-jectiu a aconseguir al final de l'educació obligatòria: que tots elsinfànts puguin utilitzar correctament les dues llengües oficials. Si per aconseguir aquests objectius s'ha de modular el principi general establert en l'apartat primer de l'article 21, sembla clar que ens trobarem davant d'una d'aquestes situacions d"'anormalitat" que obligaran a modular la utilització del català com a llengua vehicular."

Page 443

Fonament IX

Tracta l'ús del català en els mitjans de comunicació i les indústries culturals.

Res no impedeix, doncs, que la Generalitat estableixi per llei l'ús de la llengua catalana en els mitjans de radiodifusió i de televisió gestionats per ella i per les corporacions locals, amb respecte per part dels mitjans dependents d'aquestes de les característiques idiomàtiques de la seva audiència. Així mateix, les mesures de protecció i foment previstes en l'articulat del capítol, i, en particular, les subvencions i les quotes de programació audiovisual Í de pantalla, s'integren clarament en el conjunt de mesures necessàries per tal d'assegurar el coneixement del català a través d'instruments de comprovada eficàcia pel que fa a la difusió i adquisició dels llenguatges com els que preveu en aquest capítol la Proposició de llei i no fan altra cosa que complir amb el mandat estatutari, tantes vegades repetit, de normalitzar l'ús de la llengua catalana i de protegir la parla aranesa (art. 3.4 EAC) a través de mecanismes que responen a opcions polítiques legítimes mentre respectin el principi de cooficialitat.

Fonament X

"En entrar a l'examen de Varticle 30, creiem que és adient establir uns criteris generals respecte de l'aplicació normativa de l'oficialitat de la llengua catalana a aquelles actuacions de caràcter públic que es realitzin per mecanismes jurídics diversos, diferenciats de l'Administració strictu sensu.

"En primer lloc, ens hem de referir a les empreses públiques de la Generalitat i de les corporacions locals que s'integren en.l'anomenada administració in- directa. En aquest cas, no hi ha dubte que pel fet de la seva integració a la Administració pública catalana els seran d'aplicació els criteris exposats en aquest dictamen.

"En segon lloc, ens hem de referir a les empreses concessionàries que gestionen o exploten el servei concedit. Pel caràcter translatici de la concessió, opinem que els criteris d'oficialitat de la llengua catalana es poden aplicar tenint en compte les característiques i l'amplitud també comentades en el decurs del nostre dictamen.

"D'acord amb aquests principis generals, considerem constitucional i es-tatutàriament correcte el paràgraf 1 de l'article 30, ja que s'empra l'adverbi "normalment", el sentit del qual l'hem configurat a la nostra argumentació-

"Respecte al paràgraf 2 d'aquest article, també el considerem correcte.

"Opinem, tanmateix, que s'hauria de reconèixer també als ciutadans el dret a rebre-les en català, ja que si "normalment" no vol dir "sempre", aquesta excepció els discrimina.

*Uarticle 31 creiem que no presenta obstacles de constitucionalitat respecte a les empreses i entitats públiques o privades que ofereixin serveis públics quan aquestes entitats s'incloguin dins de l'àmbit competència! de la Generalitat respecte del servei públic ofert. Quant a les entitats públiques que ofereixin serveis públics de la competència estatal, el dret dels ciutadans a emprar la llengua oficial catalana i a ser atesos en aquesta llengua legitima que en les comunicacions externes dirigides al públic en general, com són les retolacions i les comunicacions megafbniques, s'utilitzí el català. En aquest cas, opinem que no s'incideix en la competència estatal sinó que és un precepte dirigit al respecte del dret de l'ús passiu d'una llengua oficial

Page 444

per la generalitat dels ciutadans i a la seva atenció correlativa.

"Podia presentar dubtes, en canvi, l'incís "incloses les factures i els altres documents de tràfic adreçades a persones residents en l'àmbit lingüístic català". Si, com hem esmentat, aquest precepte és estatutàriament .correcte respecte de les entitats que ofereixen serveis públics incloses en l'àmbit competència! de la Generalitat, el mandat dirigit a empreses i entitats que ofereixen serveis públics inscrits en l'àmbit competencial estatal i que afecten persones concretes -per no dirigir-se a la col·lectivitat- excedeix de la competència de la Generalitat, ja que, com hem repetit a bastament, és a la competència estatal a qui correspon adoptar les mesures necessàries per al compliment dels criteris de cooficialitat en el territori de Catalunya, sens perjudici que aquests documents de tràfic se'ls lliuri en català als ciutadans si ho demanen i que l'Estat hagi d'adoptar les mesures necessàries per tal que aquest dret es pugui satisfer.

"Pel que fa a l'anàlisi de l'art. 32, tot el que hem dit sobre aquest dret envers l'Administració considerem que també és d'aplicació a les relacions de consumidors i subministradors. A més, a la Generalitat correspon, com a poder públic que és, garantir la defensa dels consumidors i usuaris en els termes dels articles 51 CE i 12.5 EAC. Aquesta competència reforça en aquest cas concret l'actitud normativa que reflecteix l'article dictaminat.

"En relació amb l'apartat 2 de l'esmentat precepte, hem de dir que no presenta problemes de constitucionalitat, ans bé, les mesures que ha de promoure el Govern de la Generalitat s'inscriuen en el mandat de l'article 3.3 EAC.

L^:'apartat3 de l'article, pel que fa als cartells d'informació general de caràcter fix i els documents d'ofena de serveis, tampoc presenta, al nostre criteri, problemes de constitucionalitat.

"El Consell entén que la Proposició de llei, quan es refereix als "rètols", ho fa en el sentit jurídic de l'expressió contingut als articles 82 i següents de la Llei 32/1988, de 10 de novembre, la qual regula les marques, els noms comercials i els rètols d'establiment.

"Aquests signes o denominacions que serveixen, com s'ha vist, per donar a conèixer al públic un establiment mercantil a través de les diferents formes que, a títol d'exemple, indica el precepte -patronímics, raons socials de les persones jurídiques, denominacions al·lusives a l'activitat desenvolupada, etc.- estan molt directament enllaçades en la pròpia personalitat del titular -persona natural o jurídica- de l'establiment i la imposició, encara que sigui utilitzant l'expressió "almenys", de la llengua catalana en aquests signes o denominacions, sembla molt desproporcionada i no suficientment justificada quan el ciutadà, fent ús de la seva opció lingüística, decideixi emprar el castellà.

"L'esmemat precepte, en la mesura que en els casos de rètols escrits originàriament en llengua castellana podria obligar a la seva substitució o a la seva modificació introduint-hi la llengua catalana, suposaria una extralimitació competencial en matèria de "propietat industrial", respecte de la qual la Generalitat només té competències executives (art. 11.3 EAC) i no legislatives ni reglamentàries, sense que en aquest cas es pogués afirmar que la competència de la Generalitat sobre normalització lingüística permeti penetrar en les competències estatals, perquè, precisament en els rètols o denominacions comercials, la llengua, és a dir, les paraules emprades, no són quelcom d'accessori a

Page 445

la competència material, sinó que integren allò que té aquesta de substancial o essencial.

"Per totes aquestes raons, la introducció de la paraula "rètols" al precepte examinat resulta inconstitucional."

"L'article 34, dedicat a la informació als consumidors, permet, segons el seu punt 1, emprar les dues llengües oficials de Catalunya i qualsevol llengua de la Unió Europea respecte a les dades que figuren en l'etiquetatge i en l'embalatge, així com a les instruccions d'ús de tots els productes que es distribueixen en l'àmbit territorial de Catalunya.

"Tanmateix, la redacció del punt 1, tot incloent al costat de les dues llengües oficials de Catalunya "qualsevol llengua dc la Unió Europea", sembla oblidar-se de qualificar-la també d'oficial, llevat que s'hagi considerat innecessari fer-ho constar expressament.

"Segons les directives comunitàries sobre etiquetatge d'aliments, medicaments, joguines, tabac i productes perillosos -per citar tan sols alguns dels productes que, sens dubte, han de ser inclosos en la referència totalment genèrica del punt 1- les llengües que poden figurar en els etiquetatges són les oficials de la Unió Europea, és a dir, les declarades com a tals pel seu Consell. Així l'article 13 bis, 2 de la Directriu 97/4 CEE diu "al menos en una o varias lenguas que el Estado determinarà entre las lenguas oficiales de L· Comunidad"; l'article 8.4 de la Directriu 88/ 379/CEE diu "podran exigir que L· etiqueta se redacte en L· lengua o lenguas oficiales"; en el mateix sentit les Directrius 92/27, 88/378, 89/622, entre d'altres.

Creiem que, certament, el precepte comentat podria referir-se a les llengües oficials, però la menció expressa d'aquesta oficialitat impediria tot dubte.

"Quant a Xarticle 34.2, cal dir que la

Generalitat té competència en matèria de denominacions d'origen (art. 12.1, 5 EAC) tot Í que, segons aquest precepte, l'ha d'exercir "en col·laboració amb l'Estat". El Reial decret de traspassos en la matèria, núm. 479/1981, concretà l'abast d'aquesta col·laboració i la Sentència del Tribunal Constitucional 11 /1986, de 28 de gener, ha interpretat que la intervenció estatal és molt limitada i que la seva col·laboració no suposa que sigui cotítular de la competència, la qual roman exclusiva de la Generalitat dintre de les limitacions genèriques contingudes en l'article 12.1 ("D'acord amb les bases i l'ordenació de l'activitat econòmica general i la política monetària de l'Estat.") Així mateix, la Generalitat té competència exclusiva, sense cap limitació, en matèria d'artesania (art. 9.18 EAC).

"Ja en el nostre Dictamen núm. 39 vàrem mantenir respecte en aquell cas, que era el de les dades obligatòries en l'etiquetatge dels olis vegetals, que el mandat reglamentari estatal (RD 308/1983, de 25 de gener) que siguin expressades "necesariamente en L· lengua espaiíoL· oficial del Estado" no exclou l'expressió discrecional en qualsevol altra llengua i que una norma autonòmica pot prescriure el caràcter necessari d'utilitzar la llengua pròpia oficial de la comunitat autònoma, sempre amb el suport de la corresponent competència material (FJ III).

"La STC 147/1996, de 19 de setembre, arriba a la mateixa conclusió.

"No obstant això anterior, cal remarcar que la normativa bàsica vigent en la matèria, continguda en el Reial decret 1268/1997, de 24 de juliol, disposa en el seu arricle 2 que:

Las indicaciones obligatorias del etiquetada de los productos alimenticios re-L·livas a L· lis ta de ingredientes, las ins-

Page 446

trucciones para U conservación y el modo de empleo, se expresaran necesariamente, al menos, en la lengua espanola oficial del Estado, salvo cuando se trate de productos tradicionales elaboradosy distribuidos ex-clusivamente en el àmbito de una Comú-nidad Autònoma con lengua oficial pròpia.

"L'article 34.2 de la Proposició de llei per ser constitucional hauria d'afegir la menció que els productes a què es refereix són aquells que es distribueixen exclusivament en el territori de Catalunya, atès que el conceptes de productes tradicionals inclou tots els que es descriuen en el precepte.

"Creiem, en canvi, que el punt 2 de l'article 34 és plenament estatutari i constitucional quan estableix que les dades obligatòries í les informacions voluntàries addicionals que figuren en l'etiquetatge de productes catalans que gaudeixen de denominació d'origen, comarcal i de qualitat així com dels productes artesanals "han d'ésser necessàriament com a mínim, en català"."

"L'article 36 de la Proposició de llei de política lingüística fa referència, fonamentalment, al foment de l'ús del català en les activitats professionals i laborals.

Vapartat segon d'aquest article, en la mesura que estableix un mandat, separadament, als sindicats i a les associacions empresarials, seria inconstitucional pel fet d'afectar l'autonomia orgànica i funcional d'aquestes entitats (art. 7 CE). Ara bé, si s'explicités que es tracta d'un mandat dirigit al Govern de la Generalitat per actuar en col·laboració amb els sindicats i les associacions empresarials (la qual cosa suposaria el respecte a la lliure voluntat dels ens col·laboradors), quedaria salvada aquesta objecció d'inconstitucionalitat.

"Finalment, l'apartat 4 de l'article que analitzem disposa que: "Els rètols i les informacions als treballadors de caràcter fix i amb contingut lingüístic que han de constar a l'interior dels centres de treball han de figurar, almenys, en català".

"En aquest darrer apartat, ens trobem amb un supòsit diferent dels que es preveuen a la resta de l'article, perquè l'objecte de la regulació ja no és merament l'impuls, el foment o l'adopció de mesures adreçades a afavorir la utilització de la llengua catalana, sinó que el que es preveu és una mesura molt més concreta que es deriva de l'oficialitat del català en el territori de Catalunya i que va adreçada en termes imperatius tant als titulars dels centres de treball, és a dir, als anomenats genèricament "empresaris" com a la representació dels treballadors en el si de les empreses.

"E1 Tribunal Constitucional, a la Sentència 87/1997, de 24 d'abril, ha admès que la competència lingüística pugui anar més enllà de la mera activitat de foment.

Ara bé, en el cas que examinem, la legitimitat constitucional de la rotula-ció i les informacions en català en els centres de treball passa per la no exclusió que aquesta rotulació i aquestes informacions s'ofereixin als treballadors amb l'altra llengua que, juntament amb el català, és oficial a Catalunya, el castellà.

"Arribat aquest punt, i tornant al tema central de l'apartat 4 de l'article 36, hem de constatar que el! mateix ens dóna la solució al problema que plantegem. Efectivament, cal tenir en compte dos aspectes: d'una banda, que l'article disposa que aquestes rotulacions i informacions es faran "almenys" en català, la qual cosa, evidentment, no exclou que, juntament amb el català, s'utilitzi el castellà en l'elaboració dels esmentats rè-

Page 447

tols. D'altra banda, que cal advertir que el precepte fa referència als rètols i les informacions que tinguin merament "contingut lingüístic", la qual cosa no es pot predicar amb caràcter general en els rètols referents a la matèria de seguretat Í higiene en el treball, si ens atenem a la seva normativa reguladora.

Per tant, si s'exclouen, d'una banda, les resolucions i informacions referents a aquest àmbit (seguretat i salut en el treball) i, d'altra, si es té en compte que no s'impedeix que s'utilitzi també el castellà en aquestes rotulacions o informacions en els centres de treball, hem de concloure afirmant que l'apartat quart de l'article 36 és ajustat a la Constitució i a l'Estatut d'autonomia de Catalunya.

Fonament XI

"La disposició addicional cinquena estableix les que anomena "garanties de compliment" del contingut de la Proposició i comença amb una declaració on es fa constar que la Proposició que dictaminem "no preveu sancions per als ciutadans". Atès que del contingut de la disposició, si bé per via de remissions, es preveuen i tipifiquen infraccions amb les seves corresponents sancions, resulta que aquesta declaració és contrària al principi de seguretat jurídica garantit en l'article 9.3 CE que imposa que el legislador es pronunciï amb claredat i especialment, en aquest cas, que no produeixi confusions en una matèria tant transcendent com és la sancionadora. Per tant, el primer incís d'aquesta disposició cinquena no s'ajusta a la Constitució.

De fet, la tècnica legislativa emprada per la Proposició de llei de política lingüística és la de remetre a altres normes que tenen un contingut sanciona-dor clar: el Decret legislatiu 1/1997, de 31 d'octubre, pel qual s'aprova el text refós de la normativa de funció pública vigent a Catalunya; la Llei 1/1990, de 8 de gener, sobre la disciplina del mercat i de defensa dels consumidors i usuaris; o la Llei 8/1996, de 5 de juliol, de regulació de la programació audiovisual distribuïda per cable. D'altra banda, tal com demostrarem tot seguit, cal indicar que també seria perfectament legítim des del punt de vista constitucional que aquesta Proposició de llei que examinem establís directament un règim sancionador en la matèria que regula.

El Tribunal Constitucional ha tingut ocasió de manifestar-se en diverses ocasions sobre l'adequació a l'ordre competència! d'aquestes regulacions autonòmiques. Valguin per totes la Sentència 168/1993, de 28 de maig i la Sentència 108/1993, de 25 de març.

"Finalment, un comentari a part mereix l'apartat 4 de la disposició addicional que examinem, ja que la seva adequació a la Constitució resulta més problemàtica.

"Aquesta norma estableix que "per tal de facilitar l'aplicació equitativa d'a-questa disposició, no s'iniciarà cap actuació administrativa com a conseqüència del que s'estableix en els apartats 2 i 3 sense que l'Administració competent hagi realitzat una comunicació prèvia a les empreses i entitats que en siguin responsables, per tal de fer-los conèixer la legislació vigent".

"La norma dita respon a una lloable intenció: facilitar l'aplicació equitativa del precepte -regulador de les sancions per incompliment de la llei- i optar per la tècnica d'avisar abans de sancionar.

"No ens correspon discutir ía perfecció tècnica dels preceptes sotmesos a la nostra consideració, però, als efectes del raonament que es farà sobre la constitucionalitat del precepte, s'ha de dir que la

Page 448

norma examinada tai com està redactada és incompleta i indueix a confusió.

"Efectivament, si d'entrada es veu que és molt difícil esbrinar quines seran les conseqüències jurídiques de la "notificació prèvia" del suposat incompliment i àdhuc de la reacció, positiva o negativa, de l'empresa requerida a l'advertiment que se li faci, és fàcil de comprendre que la norma pateix d'un greu defecte: infringeix el principi de seguretat jurídica garantit per l'article 9.3 CE, exigible a tota norma i més encara, com hem dit abans, si aquesta té un caire sancionador.

"A més, el precepte estudiat sembla que parteix d'un principi absolutament inusual: que la legislació vigent a Catalunya no és coneguda pels ciutadans (així es desprèn de l'últim incís del precepte), la qual cosa suposaria, de generalitzar-se el criteri, la impossibilitat d'aplicar-la de forma efectiva, com si les lleis fossin simples recomanacions de caire ètic o moral mancades de tota eficàcia, en contra d'allò establert en l'article 6.1 del Codi Civil d'aplicació general relatiu a "l'eficàcia de les normes". En definitiva, per tant, el que s'exposa en el punt 4 d'aquesta disposició addicional cinquena vulnera la Constitució.

"En relació directa amb la interpretació constitucional que, en sentit positiu, fem de l'apartat Ix de l'article 4 amb el seu incís interprerador ("en els termes que aquesta Llei estableix") ens plantegem la correcció de la disposició final primera, que modifica l'article 5 de la Llei 8/1997, de 15 d'abril, municipal i de règim local de Catalunya.

"L'única interpretació constitucionalment possible d'aquest "deure correlatiu" que, sens dubte, obliga a emprar una llengua oficial determinada i no deixa al funcionari opció legalment legítima, és que no es tracta d'un deure personal (que la llei no exigeix en els al- tres casos citats) sinó, com d'altra banda precisa el precepte, dels ens locals com a tals ens, els quals hauran de complir el que preveu l'article 11 de la Proposició de lleí respecte de la capacitació lingüística del personal al servei de les administracions de Catalunya."

Conclusió

1. La Proposició de llei de política lingüística dictaminada per la Comissió de Política Cultural s'adequa a la Constitució i a l'Estatut d'autonomia de Catalunya, llevat dels articles núms. 2,2.£, pel que fa a l'incís referent a l'Administració de l'Estat; 17.2; 30.2; 31, pel que fa a l'incís "[...] incloses les factures i els altres documents de tràfic [...]" quan es refereix a empreses i entitats que ofereixen serveis públics inserits en l'àmbit competencial estatal; 32.3, pel que fa a la paraula "rètols"; 34.2; 36.2; disposició addicional cinquena respecte a l'incís "Aquesta Llei no preveu sancions per als ciutadans. Tanmateix: [...]" Í, disposició addicional cinquena, punt 4.

2. Les esmenes i vots particulars reservats per defensar en el ple s'adeqüen a la Constitució i a l'Estatut d'autonomia de Catalunya, llevat de les esmenes núm. 15, 16, 44, 46, 53, 67, 70, 76, 80, 86, 89,95,96, 98, 101, 110, 112, 129, 134, 136. 161 i el vot particular núm. 128.

3. L'article núm. 7 i les esmenes núm. 20, 48, 51, 84, 139 i 120 s'adeqüen a l'ordre constitucional i estatutari si s'interpreten segons el sentit expressat en els tespectius fonaments d'aquest Dictamen.

Vots particuL·rs

Vot particular formulat pel conseller St. Francesc de Carreras i Serra en reia-

Page 449

ció amb els art. 9.1; 10.1; 32.2 i 36.4 de Sr. Agustí M. Bassols i Paris on pro- la Proposició de llei dels quals proclama clama la constitucionalitat de l'art, llur inconstitucionalitat. 17.2, incís primer de la Proposició de

Vot particular formulat pel conseller llei.

Sol·licitants;

La Mesa del Parlament, a sol·licitud del grup parlamentari d'IC-EV, grup mixt, grup Socialista al Parlament de Catalunya, grup parlamentari d'ERC.

Ponent:

Manuel M. Vicens i Matas

Fonaments:

Fonament I

En aquest fonament, el Consell fa un resum del contingut i dels objectius de la Proposició de llei, alhora que descriu somerament el marc legal on s'incardi-na el text normatiu objecte d'estudi.

Fonament II

En aquest fonament, el Consell es fa ressò de la polèmica entorn "al significat i abast del que s'ha d'entendre per medi ambíenr" i enumera les diverses sentències en les quals el Tribunal Constitucional ha tractat el tema del medi ambient (STC 64/1982, 170/1989, 149/1991, 102/1995). Finalment, analitza els preceptes constitucionals que tracten d'aquesta matèria.

"5. L'article 45 CE, el qual hem transcrit anteriorment, atorga el caràcter de bé jurídic digne de protecció al medi ambient. Això comporta la necessitat de cercar els perfils d'aquest bé ju- rídic, els quals només es poden trobar interpretant l'esmentat article 45 CE i fent-ho, precisament, en la direcció de buscar la voluntat objectivada del legislador constitucional, tal com resulta del tenor literal del propi precepte i del seu context principal.

"Pel que fa a l'apartat lr. de l'art. 45, el dictamen destaca "[...] que el citat apartat es basa en una idea o concepció àmplia del medi ambient, ja que tots els elements o factors que teòricament el poden integrar són capaços de contribuir al desenvolupament de la persona. Així les coses, resulta que el concepte de medi ambient que esmenta aquest apartat inclou totes aquelles circumstàncies que envolten o'condicionen la vida o l'existència dels individus, tant de caràcter físic o natural, com econòmic, social, cultural, paisatgístic, artístic, etc.

"No obstant això, s'ha de fer notar que el concepte de medi ambient de l'esmentat apartat està circumscrit, només, a aquells aspectes sobre els quals l'home pugui influir negativament, atès que el deure de conservar el medi ambient només es pot considerar referit a allò que sigui susceptible d'ésser destruït, malmès o deteriorat per l'acció humana, com diu encertadament el Tribunal Constitucional 102/1995, (FJ7)"."

"En parlar-se aquí d'un medi ambient "adequat" per al desenvolupa-

Page 450

ment de la persona, s'està significant allò que també ha posat en relleu l'esmentada Sentència 102/1995, en destacar que el medi ambient no és un concepte abstracte, intertemporal i utòpic, sinó quelcom concret, pertanyent a l'avui Í operant aquí".

A l'últim, el dret-deure que es consagra en relació al medi ambient reflecteix el principi al qual ja hem fet referència anteriorment, d'entre els formulats per la Declaració d'Estocolm, i ensems té igualment algunes concretes manifestacions en el projecte que dictaminem. Així, quan el projecte imposa, per a les activitats, instal·lacions o indústries potencialment contaminants, determinades càrregues o obligacions, com per exemple sol·licitar autoritzacions o llicències, sotmetre-les a controls i inspeccions periòdiques, etc, no hi ha dubte que està explicitant algunes de les prestacions que són exigibles als ciutadans com a conseqüència de l'obligació que l'article 45 CE imposa a tothom de conservar el medi ambient.

En relació amb l'apartat 2n. el Consell afirma:

"El concepte de medi ambient que aquí s'utilitza és més restringit que el de l'apartat Ir. del mateix article, ja que està relacionat només amb els recursos naturals. Queden exclosos, per tant, els aspectes o factors culturals, socials, artístics, econòmics, etc, que també s'han d'integrar en el concepte ampli del medi ambient i alguns dels quals, com per exemple els que puguin integrar el patrimoni artístic, cultural i històric, podran també ser protegits, però d'acord amb el que disposa un altre precepte constitucional, com és l'article 46 CE.

La funcionalitat de la norma que ens ocupa radica en el fet que tracta de buscar l'equilibri entre aquests dos va- lors: protegir i millorar la qualitat de vida, o sigui, el confort o nivell de progrés qualitatiu ja assolit per la societat, i defensar i restaurar el medi ambient [...].

"Es tracta, en definitiva, i com ja vam expressar en el nostre Dictamen núm. 109 i diu la Sentència 64/1982, de 4 de novembre, d'harmonitzar la protecció del medi ambient amb l'explotació dels recursos econòmics, sense perdre de vista que, d'acord amb l'article 128.1 CE, "tota la riquesa del país en les seves diverses formes i sigui quina sigui la titu-laritat, resta subordinada a T'interès general'"; o, tal com ha assenyalat més recentment la Directiva IPCC, el que es pretén és avançar vers un equilibrí més sostenible entre, per una banda, l'activitat humana i el desenvolupament so-cioeconòmic i, d'altra banda, els recursos i la capacitat de regeneració de la natura."

"[...] Hem de dir que es poden considerar com a utilitzacions no racionals o insostenibles amb relació al medi ambient:

"

1. Aquelles que deteriorin o afectin negativament l'aire, l'aigua, el sòl, etc, més enllà del que sigui necessari per preservar i millorar la qualitat de vida, és a dir, el desenvolupament sostingut, equilibrat i raonable de la societat.

b) Aquelles que deteriorin o afectin negativament l'aire, l'aigua, el sòl, etc, de tal manera que es perjudiqui o es posi en perill la salut o la seguretat de les persones.

"Sens perjudici de recordar aquí que el "principi d'efecte útil" impedeix considerar inútil o sobrer cap precepte constitucional, entenem que la referència, en aquest cas i en altres semblants, als poders públics, en un Estat compost -i, per tant, dotat de diversos centres de poder- com és el nostre, té un cert

Page 451

matís competencial, en el sentit de voler afirmar que comprèn tots els poders públics que siguin competents en la matèria -en el nostre cas, tant l'Estat com les comunitats autònomes-, de manera que la formulació principal resulti neutra en relació a la distribució de poders que s'articula en un altre Hoc de la Constitució i, molt especialment, en els seus articles 148.1.9 i 149.1.23."

Pel que fa a l'apartat 3r. de l'art. 45 CE, el dictamen s'expressa en els termes següents:

Aquesta disposició i, molt especialment, l'ordre enumeratiu de les mesures en favor del medi ambient que fixa -primer les de caire penal i, en el seu cas, les administratives- ha estat aprofitat pels que volen expandir al màxim la criminal ització dels atacs al medi ambient, quan el que és evident és que tan sols és un reflex de la importància que s'ha volgut donar a la qüestió i no la de la voluntat d'expandir l'àmbit penal. Però, en qualsevol cas, el que és clar és que l'apartat de què es tracta empara la guarda, defensa i custòdia del medi ambient, és a dir, la seva protecció, a més de per la via preventiva, per la repressiva, tot imposant l'obligació de reparar el dany causat.

"En conclusió, pensem que una de les principals conseqüències que es poden extreure de l'article 45 CE és, com molt bé diu la Sentència del Tribunal Constitucional 102/1995 (FJ 7), que el medi ambient es tracta també d'un concepte dinàmic nascut per reconduir a la unitat els diversos components d'una realitat en perill i que, per aquest motiu, tal com ja afirmàvem en el nostre Dictamen núm. 109, el referit concepte ha de tenir un contingut concret que no pot quedar repartit absolutament dins les altres matèries connexes a què fan referència els articles 148 i 149 CE. I dins d'aquest contingut concret, i alhora atípic, sembla raonable que han de poder tenir cabuda regulacions com la que examinem, l'objectiu de les quals és, precisament, donar satisfacció als nous requeriments del medi ambient en el seu conjunt, tant en l'àmbit substantiu com en el procedimental."

Fonament III

En aquest fonament, el Dictamen estudia el repartiment competencial en matèria de medi ambient (148.1.9 i 149.1.2.3 CE i 10.6 EAC).

En primer lloc, precisa el significat de l'expressió "medi ambient" Í després examina les potestats públiques que té la Generalitat en aquesta matèria.

L'expressió medi ambient "[...] es presenta sota dues possibles versions: una de caràcter estàtic i material que s'acostuma a identificar amb la realitat física natural, cultural, històrica, paisatgística, era, que ens envolta i convé conservar per les raons damunt exposades; i una altra de caràcter dinàmic i tuï-tiu en la qual es posa l'accent en la disciplina dels comportaments relacionats amb l'entorn vital de l'home."

"Respecte de la primera versió, hem d'assenyalar que el concepte de "medi ambient" que utilitzen els articles 148.1.9 i 149.1.23 CE, com també l'article 10.6 EAC, sembla, en principi, més restringit que el que es fa servir a l'article 45 CE, atès que alguns altres paràgrafs d'aquells articles contenen referències a diversos recursos naturals Í àmbits materials, com objectes específics de competències diferents de la de medi ambient, i que en canvi s'han de considerar inclosos dins del concepte de medi ambient que es desprèn de l'article 45 de la Norma fonamental."

"Tenint en compte aquesta circumstància, una part de la doctrina ha sostin-

Page 452

gut que el concepte de "medi ambient" dels apartats 9 de l'article 148.1 CE, 23 de l'article 149.1 CE i 6 de l'article 10 EAC, és un concepte "residual" atès que serveix per completar el sistema de distribució de competències mediambien-tals en els casos no expressament relacionats en les llistes dels citats articles."

"Encara que la doctrina esmentada tingui cura de precisar que la competència residual no exclou que una regulació sobre el medi ambient pugui incidir en tots els sectors materials que el componen en allò que sigui propi de la problemàtica ambiental, el cert és que no deixa prou clar quin haurà de ser el títol competencial a considerar quan la problemàtica mediambiental no s'abordi des d'una regulació específicament mediambiental sinó sectorial, com pot ser, per exemple, la d'aigües o la d'ordenació del territori. Malgrat tot, sembla inequívoc que en aquest segon supòsit caldrà entendre que, encara que la matèria mediambiental es fragmenti Í passi a formar part d'altres sectors o subsec-tors materials, seguirà essent matèria mediambiental i, per tant, operable únicament des del títol competencial relatiu al medi ambient i amb les potestats que se'n derivin.

"Així ho ha interpretat també el Tribunal Constitucional" (Sentència 36/ 1994, de 10 de febrer FJ 3).

Per tant, no és que el medi ambient a què es refereixen els articles 148.1.9 CE i 149.1.23 CE sigui un concepte residual sinó que, com va declarar la Sentència del Tribunal Constitucional 64/1982, el que succeix és que es tracta d'un concepte multidisciplinari -horitzontal o transversal- que com a tal pot afectar els més variats sectors de l'ordenament jurídic.

Així ho vàrem fer palès nosaltres també en el Dictamen núm. 159.

Quant a la versió del medi ambient des del punt de vista dinàmic o tuïtiu, hem de dir que els articles 148.1.9 i 149-1.23 CE permeten, en el marc dels principis de l'article 45 CE i en sintonia amb la doctrina del Tribunal Constitucional establerta a la reiterada Sentència 102/1995, considerar el medi ambient com a conjunt o sistema, fent abstracció dels diferents elements que el componen a fi de prestar la màxima atenció, no a tals elements considerats aïlladament -el que seria més propi de la legislació sectorial-, sinó a Ien tramat complex d'interaccions que es donen entre tots ells.

Pel que fa a les potestats públiques que té la Generalitat sobre medi ambient, el dictamen s'expressa com segueix:

Pel que fa a la potestat legislativa hem de dir que en el Fonament 11.3 del present dictamen ja hem fet menció de l'evolució que en aquesta matèria ha tingut la jurisprudència del Tribunal Constitucional que ha passat, per obra de dues sentències pràcticament consecutives sobre la qüestió -la STC 149/1991 i la STC 102/1995-, d'una posició molt tancada Í pràcticament ablatòria de les competències de desenvolupament legislatiu de les comunitats autònomes, a una altra més oberta en la qual les dites competències segueixen mantenint la seva substantivitat i identitat respecte de les de dictar normes addicionals de protecció.

"No obstant això, hem de significar la dificultat que en molts casos podrà existir per desllindar quan s'estarà en presència d'unes normes de desenvolupament legislatiu de la legislació bàsica i quan davant d'una norma addicional de protecció, atès que en ambdós supòsits l'espai buit resultant -si és que allò bàsic ha de tenir a la vegada el caràcter de

Page 453

mínim (STC 170/1980, 121/1995 i 156/1995)- només oferirà la possibilitat de ser omplert completant o reforçant els nivells de protecció ja establerts en la legislació bàsica, afegint-hi quelcom de nou, la qual cosa és precisament el propòsit de les normes addicionals de protecció.

De totes maneres, no cal oblidar que on potser aquesta dificultat es podria plantejar amb major intensitat seria en els dominis de les regulacions sectorials i de les concretes mesures tècniques de correcció ambiental, ja que en el camp de l'actuació administrativa, que és on es mou el Projecte de llei, la qüestió del seu encaix en un o altre tipus normatiu no té transcendència, i més quan no es modifica en res el règim substantiu contingut en la corresponent normativa sectorial.

[...] el repàs que acabem de donar a la normativa preconstitucional de l'Estat en matèria de medi ambient, com també a la dictada amb posterioritat a 1978, permet entendre que el Projecte de llei s'ajusta sense dificultat a allò que es pot deduir com a bàsic de l'expressada normativa. No volem concloure el present apartat sense fer constar que, de la mateixa manera que la citada normativa dóna suport a l'acció legislativa de la Generalitat, també li'n dóna l'abans esmentada Directiva 96/61/CEE (Directiva IPPC) relativa a la prevenció i al control integrat de la contaminació.

Finalment, i pel que fa als aspectes procedimentals del Projecte, hem de remarcar que no s'observa cap fricció amb les normes bàsiques que regulen els procediments administratius, tal com han estat plasmades a la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions publiques i de! procediment administratiu comú [...].

És clar, per tant, que àdhuc en els aspectes més adjectius o procedimentals, el Projecte de llei no excedeix del marc competencial de la Generalitat.

"D'acord amb l'article 10.1 EAC les competències executives sobre el medi ambient en el territori de Catalunya corresponen a la Generalitat, les quals, a l'igual que les legislatives, s'hauran d'exercir en el marc de la legislació bàsica de l'Estat i en els termes que aquesta estableixi.

Respecte dels condicionaments executius d'aquesta legislació bàsica, poca cosa es pot dir que no hagi estat a bastament tractada. Aquí, només cabria afegir que el Projecte de llei és plenament respectuós amb aquests condicionaments en disposar que el sistema d'intervenció administrativa que instrumenta s'entén sens perjudici de les intervencions que corresponguin a l'Administració General de l'Estat en les matèries de la seva competència (art. 3.2).

"Respecte a les dites oficines (oficines de gestió ambiental unificada) el Projecte deixa a mans del reglament la determinació de les seves funcions, com també de l'àmbit territorial que hauran de cobrir, atenent en aquest últim cas ei criteri de la proximitat als ciutadans Í la capacitat de gestió de l'Administració titular de l'oficina.

"Si bé no hi ha cap objecció al fet que es pugui determinar per reglament l'àmbit territorial de les oficines en qüestió, atès que el Projecte fixa els criteris d'acord amb els quals s'haurà de dur a terme la determinació, no es pot afirmar et mateix pel que fa a les funr cions de les oficines, ja que en aquest supòsit el Govern o el conseller o consellera de Medi Ambient -als qui,la disposició final tercera del Projecte faculta per dictar les disposicions necessàries

Page 454

per desenvolupar i aplicar la Llei- es podran moure amb un grau de llibertat que planteja seriosos dubtes de constitucionalitat.

En efecte, si es parteix de la base que les funcions de les citades oficines de gestió ambiental unificada només podran ser de natutalesa executiva i que les que corresponen als ajuntaments sobre medi ambient, com més endavant veurem, també són d'aquesta naturalesa, concurrents amb les de la Generalitat i difícilment destriables, s'arriba a la conclusió que, mitjançant la concreció de les dites funcions, sobretot quan les oficines hagin de ser de titularitat municipal, s'estaran delimitant o modulant íntegrament per reglament competències locals, la qual cosa és contrària al que s'estableix al paràgraf 3 de l'article 25 de la Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases de règim local, com també a la jurisprudència del Tribunal Constitucional (STC 214/1989, de 21 de desembre, FJ 3, per totes), i al criteri d'aquest mateix Consell Consultiu (dictàmens núm. 10, FJ II; 88, FJ VIII, 156, FJ III; i 188 FJ IX). La garantia institucional de l'autonomia local imposa que hagi de set el legislador sectorial i no el poder executiu qui atribueixi competències als ens locals, i a les seves dependències (art. 137, 140 i 141 CE) detallant les matèries i les potestats que se'ls hauran d'atribuir en funció del seu dret a intervenir en tots aquells assumptes que afectin directament el cercle dels seus interessos. Entenem, per tant, que la disposició addicional segona del Projecte de llei està viciada d'inconstitucio-nalitat material en infringir una norma bàsica estatal.

[...] Les competències executives de la Generalitat sobre medi ambient, vistes des de la perspectiva local, tampoc no són exclusives, sinó concurrents amb les que la legislació de règim local i la sectorial atribueixen als ens locals.

Fonament IV

En aquest fonament el dictamen analitza l'articulació de les competències locals i autonòmiques en matèria de medi ambient.

En primer lloc, esmenta un seguit de criteris que han d'ésser tinguts en compte a l'hora de parlar d'aquesta articulació.

"La dimensió territorial de l'interès no s'ha de prendre com a únic referent per atribuir competències en règim d'exclusivitat, tota vegada que ni ía contaminació s'ajusta a les fronteres administratives, ni aquestes solen coincidir amb les naturals, les quals s'han de basar únicament en els elements físics, químics o biològics a preservar.

"Estretament relacionat amb el que acabem de manifestar apareix un segon criteri que figura a l'article 2.1 de la Llei 7/1985, de bases de règim local, i que consisteix en el fet que en l'atribució de competències als ens locals s'ha de parar atenció a les "característiques de l'activitat pública" de què es tracti. És obvi que això, en el cas del medi ambient, comporta la possibilitat, i fins i tot diríem la necessitat, de graduar la intensitat de la participació municipal en les activitats de prevenció i de protecció ambiental en funció de la potencia] incidència sobre el medi ambient de cada activitat, com fa el Projecte de llei que dictaminem.

"A l'últim, un tercer criteri que també apareix a l'article 2.1 de l'esmentada Llei 1/1985, és el que gira al voltant de la "capacitat de gestió" de l'Entitat local."

En segon lloc, comenta les prescripcions de la Llei 7/1985, de bases de règim local, i de la Llei 8/1987, municipal i de règim local de Catalunya.

Page 455

"Un important sector doctrinal ha interpretat l'abast d'aquests dos preceptes (art. 63.2, 64 d, Llei 8/1987, municipal i de règim local de Catalunya) posant en relleu que en el primer cas -el de les anomenades competències pròpies- en realitat es tracta d'assumptes en els quals el legislador de règim local ha detectat la presència d'interessos locals, però sense que això suposi l'atribució de potestats concretes, les quals podran ser més o menys amples o intenses segons decideixi el legislador sectorial competent. És a dir, que en aquests supòsits només la negació de tota intervenció en la matèria o l'atribució de funcions en termes que desfigurin o facin irrecognoscible la imatge municipal es podria parlar d'infracció constitucional per violació de la garantia institucional que la Constitució atorga als municipis.

"En el segon cas, els ajuntaments de més de 50.000 habitants, la situació és diferent ja que es tracta d'un servei obligatori que, com a tal, o sigui per formar part del nucli essencial indisposable de les competències municipals, ha de tenir el corresponent reflex en la legislació sectorial, la qual cosa no suposa, per descomptat, que s'hagi de traduir en una competència exclusiva, atès que, com ja hem remarcat més enrere, les competències executives dels ajuntaments sobre el medi ambient són concurrents o compartides amb les de la Generalitat de la mateixa naturalesa".

Fonament V

El Dictamen passa ara a analitzar el contingut del Projecte de llei des de la perspectiva de l'autonomia local. I s'expressa en els termes següents:

"Pel que fa les competències de gestió mediambiental -o si es vol d'execució- a càrrec dels municipis, adquireix tot el seu significat l'objectiu del Projecte de defugir de donar un tractament uniformista a totes les activitats susceptibles de provocar una incidència ambiental, optant per valorar la magnitud d'aquesta última a l'hora d'establir els diferents procediments que hauran de ser d'aplicació, per autoritzar-los tot distingint entre:

"

1. Activitats susceptibles de provocar una incidència ambiental elevada, un accident, un incendi o una insalubritat greus (Annex I).

   "Quant a aquestes activitats, el Projecte crea una "autorització integral" que es reserva a l'òrgan ambiental de la Generalitat (art. 11 i 20) tot i establint "mesures de participació que fan els ajuntaments afectats"."

   A la vista del que s'ha exposat, no sembla pas que el Projecte de llei objecte de dictamen hagi passat per alt en aquest cas les competències municipals sobre protecció del medi ambient, sinó que, ben al contrari, el Projecte ha donat als ajuntaments una intervenció executiva que s'ha de considerar proporcionada als seus interessos.

   "B) Activitats susceptibles de provocar una incidència ambiental moderada, un incendi o una insalubritat també moderats.

   "L'autorÍtzació d'aquestes activitats -a la qual, per no apartar-se de la tradicional terminologia local, se li dóna el nom de "llicència"-- l'atribueix el Projecte de llei als ajuntaments (art. 31), si bé introduint unes modulacions com-petencials que obeeixen al diferent nivell de competències que la Llei 7/1985, de bases de règim local (art. 25.2.t i 26A.a) i la del Parlament de Catalunya 8/87, municipal i de règim local de Catalunya (art. 6.3.2.f i 64.d), han previst per a aquelles corporacions en funció del nombre d'habitants [...]."

   Page 456

   "C) A l'últim, per a les activitats de l'annex III, que són les corresponents a les perites empreses i a les activitats menys contaminants, el Projecte de llei ha previst només que estiguin sotmeses a un règim de comunicació prèvia a l'Ajuntament corresponent (art. 41), atès que la majoria de tals activitats són les que acostumen a tenir lloc a l'interior de les poblacions.

   "De tot el que hem exposat en el present apartat es desprèn una conclusió com és que, llevat del que hem dit respecte a la disposició addicional segona del Projecte de llei quant a tes funcions de les oficines de gestió ambiental unificada, el Projecte de llei no vulnera l'autonomia local en distribuir, com ha fet, les competències de gestió mediam-biental entre la Generalitat i els ajuntaments ja que, per un costat, es respecten els criteris valoratius extrets de la legislació bàsica de règim local que resulten apropiats a la matèria mediambiental, i, per un altre costat, els mecanismes de coordinació i col·laboració entre totes les instàncies públiques interessades que s'han escollit -informes preceptius, trasllat de propostes i comunicació de les resolucions- garanteixen suficientment les competències locals.

   Hem d'afegir, per acabar ja amb la qüestió, que la conclusió anterior coincideix amb el criteri del Tribunal Constitucional, el qual, en la Sentència 243/1993, de 15 de juliol (FJ 4) [...].

   Fonament VI

   El Dictamen aborda en aquest fonament la problemàtica relativa als informes vinculants de la Generalitat i dels consells comarcals (cal dir que tan sols tenen aquest caràcter, d'acord amb les previsions del projecte, si són desfavorables o imposen mesures preventives de control o de garantia) que s'han d'eme- tre en el procediment d'atotgament de les llicències mediambientals pels ajuntaments. El Consell s'expressa en els termes següents:

   "[...] els informes vinculants, en algun supòsit, poden ésser un instrument legítim per tal de conjugar interessos que s'hagin de fer efectius sobre un mateix objecte jurídic o, fins i tot, en un mateix espai físic.

   "[...] els informes a què ens referim podrien quedar compresos en el concepte de control.

   "Ara bé, i en un sentit més estricte, cal advertir que, del ventall de mesures que és factible adoptar amb aquesta finalitat, es poden distingir sense dificultat:

   "

1. Les que donen lloc que la resolució de l'entitat local sigui d'alguna manera supervisada per una altra Administració que d'aquesta forma s'ingereix -controla, perdir-ho així-eri l'àmbit decisori de l'ens controlat. És el cas de les autoritzacions i de les aprovacions, que suposen sempre una valoració o judici crític respecte al contingut de les decisions de l'Administració controlada, per bé que aquesta continua essent la que competencialment i formalment les adopta i es responsabilitza en l'essencial del seu contingut.

   "B) Les que impliquen una veritable compartició o concurrència de competències, com passa amb els informes vinculants. Aquí, com certament ha destacat un sector de la doctrina, en pu-ritat, no es pot parlar d'activitat de control, tota vegada que no es tracta de su-pervisar o jutjar cap acte o resolució local, sinó només "d'integrar" en un mateix procediment el contingut decisori de la competència que pertany a l'Administració exterior per la via que el seu parer vinculant condicioni la resolució definitiva a adoptar. El sistema dóna vida als anomenats procediments

   Page 457

   bifàsics -o bifronts- dels quals són un exponent les previsions dels articles 62 de la Llei 7/1985, de Bases de règim local, i 137 de la Llei 8/1987, municipal i de règim local de Catalunya, als quals més endavant farem menció.

   "A part de les anteriors referències legals, en la legislació sectorial relacionada amb el medi ambient s'hi poden trobar alguns exemples d'aquesta modalitat de relacions interadministra-tives [...].

   "La Sentència del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 de juliol, FJ 7, seguint la doctrina de la Sentència 109/1989, FJ 8, reconeix la constitucionalitat de l'exigència legal d'informe vinculant que estableix l'esmentat article si es considera, com hem fet nosaltres, que els mencionats informes con-verteixen, de fet, la resolució final en un acte complex en què han de concórrer dues voluntats diferents per resoldre -com passa en el nostre cas- assumptes de la seva competència.

   "Aïxí mateix, el fet que es pugui excloure la idea de tutela o de control per donar pas a la de distribució de competències en forma compartida i condicionada, ens dispensa d'haver d'examinar la normativa bàsica de règim local relativa als controls pròpiament dits -recollida principalment als articles 65, 66 i 67 de la Llei 7/1985, referits a la impugnació jurisdiccional d'actes i acords i a l'exercici d'accions, i estructurada sobre la premissa de considerar que la suspensió dels actes i resolucions de les entitats locals com a tècnica de control de la legalitat és contrària al principi d'autonomia Í que, en canvi, no ho és com a mesura cautelar que asseguri l'eficàcia de l'exercici d'una competència autonòmica o estatal o l'interès general d'Espanya- i ensems explica per què l'article 52.2 del Projecte de llei ha pogut pre- veure -establint una veritable delegació competencial- que en determinats casos hagin de ser els òrgans ambientals dels consells comarcals, i àdhuc dels ajuntaments mateixos i no de l'Administració de la Generalitat, els qui emetin l'informe de què es tracta.

   "En conseqüència, opinem que els informes preceptius i vinculants previstos en l'article 29.1 i 2 del Projecte de llei són compatibles amb el principi d'autonomia local."

   Fonament VII

   Finalment, el Consell es pronuncia sobre els articles respecte als quals ha estat especialment consultat i ho fa de la forma següent:

   Art. 1. "Com veiem, l'article transcrit es limita a enunciar l'objecte de la Llei, que és establir el sistema d'intervenció administrativa de les activitats susceptibles d'afectar el medi ambient, la seguretat i la salut de les persones en l'àmbit territorial de Catalunya. Com que la intervenció administrativa que estableix l'article respon als objectius de protecció i defensa del medi ambient que s'han de fer efectius per tots els poders públics d'acord amb l'art. 45 CE, el qual ja hem analitzat anteriorment en allò necessari als efectes d'aquest dictamen, i que, a més, l'article citat tampoc pot vulnerar cap competència per ser de naturalesa eminentment descriptiva, el considerem ajustat a la Constitució."

   Art. 9- "No s'observa en totes les prescripcions d'aquest article cap motiu d'inconstitucionalitat, ja que en et que puguin afectar altres administracions públiques estan avalades pel deure d'informació recíproca i col·laboració que com a principi bàsic estableix l'article 4.1.6 dde la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de Règim jurídic de les administracions públiques i del procediment

   Page 458

   administratiu comú, en disposar que les administracions públiques hauran de facilitar a les altres administracions la informació que precisin sobre l'activitat que desenvolupin en l'exercici de les pròpies competències, així com també prestar, en l'àmbit propi, la cooperació i assistència activa que les altres administracions poguessin sol·licitar per a l'eficaç exercici de les seves competències; deures que també es plasmen en l'article 10.1 de la Llei 7/1985, de bases del règim local Í en l'article 129, b i c de la Llei 8/1987, municipal i de règim local de Catalunya, pel que fa a les entitats locals catalanes.

   "AÍxí mateix, i respecte als particulars, tampoc es pot considerar inconstitucional l'obligació que, encara que no explícitament, se'ls imposa de subministrar a l'òrgan ambiental competent del'Administració de la Generalitat la informació mediambiental referent a les seves activitats, atès que tal informació, a part la transcendència que pot tenir per a la millor protecció i defensa del medi ambient, no forma part de cap dels àmbits protegits pels drets fonamentals Í llibertats publiques que reconeix la Constitució. És més, opinem que l'esmentada obligació pot derivar-se sense esforç de l'article 45 CE, com una de les conseqüències lògiques del deure que a tots incumbeix de conservar el medi ambient."

   Art. 20 i 22. Ambdós preceptes "[...] es refereixen a les anomenades autoritzacions ambientals previstes per a les activitats relacionades a l'annex I del Projecte de llei.

   "L article 20 versa sobre la resolució que posa fi al procediment, establint que l'adopta l'òrgan ambiental competent de la Generalitat, i que ha d'incloure les mesures i les condicions necessàries per a la protecció del medi ambient en conjunt, i les corresponents a la prevenció d'incendis, d'accidents greus i la protecció de la salut, d'acord amb el que especifiqui la legislació sectorial vigent.

   "Tant la motivació a què obeeix el precepte -enfocament integrat de la protecció del medi ambient per evitar les transferències de contaminació d'un medi a un altre- com la justificació que s'atribueix a la Generalitat la facultat resolutòria de l'expedient, ja hem explicat en el fonament III, 3 A i B, que no presenten objeccions de constitucionalitat. Aquí, tal vegada caldria afegir que el contingut normatiu del precepte, en allò que es refereix al fet que hagi de ser la Generalitat qui prengui la decisió final, no representa altra cosa que l'aplicació al cas del medi ambient del que prescriu l'article 62 de la Llei 7/1985, de bases de règim local". L'article 20 versa sobrela resolució que posa fi al procediment i l'art. 22 detalla el contingut de l'autorització ambiental. "Ei Projecte de llei, com ja s'haurà pogut comprovar, precisament per l'especial complexitat que té la matèria mediambiental, ha fet ús de les possibilitats que brinden aquests preceptes (art. 62 Llei 7/85, de bases de règim local, art. 137 Llei 8/87 i Llei municipal i de règim local de Catalunya) i en aquest sentit es pot afirmar que ha arbitrat un procediment integrat o bifàsic en qué, si bé la decisió final correspon a l'Administració de la Generalitat, queda degudament assegurada la intervenció necessària de l'Ajuntament en el terme municipal del qual es projecti emplaçar l'activitat, perquè es pugui pronunciar en tots els aspectes que siguin de la seva competència (art. 17.2).

   S'ha de concloure, per tot això, que l'art. 20 del Projecte de llei és constitucional.

   Page 459

   "Respecte a aquestes obligacions (art. 22.1.fig) hem de dir, una vegada més, que són conseqüència del deure de conservar i/o restaurar el medi ambient que imposa a tots l'article 45 CE, com també de reparar els danys causats a aquest. Des d'aquesta òptica, doncs, el precepte que examinem es manté íntegrament dins de les coordenades constitucionals.

   "A1 mateix temps, s'ha de fer notar que no es desborden les competències de la Generalitat en demanar garanties i l'assegurança de la responsabilitat civil, i no solament perquè aquestes exigències són una conseqüència necessària del principi "qui contamina paga", que sempre ha planejat sobre la matèria me-diambiental, sinó també perquè no es regula substantivament ni l'assegurança ni la garantia considerades en aquestes, que en el que es refereixi a la seva constitució, reconeixement, modificació, transmissió i extinció se seguiran regint per la normativa, civil o mercantil, que els sigui d'aplicació."

   Art. 41. "S'efectua, per tant, una des-regulació de la intervenció administrativa actualment existent basada en la més reduïda incidència ambiental que en aquest cas tenen les activitats i en una actitud corresponsable dels ciutadans, tot i mantenint-se la competència municipal per la intervenció pública a què dóna lloc la comunicació.

   Atès que la desregulació i la simplificació no són objectius aliens a la Constitució i que, a més, el precepte situa al voltant dels ajuntaments la tramitació inherent al règim de comunicació que estableix, entenem que és constitucional."

   Art. 44 i 45. "Ambdós preceptes disciplinen els controls periòdics de caràcter ambiental a què s'hauran de sotmetre les activitats, tot distingint entre les activitats sotmeses a autorització o lli- cència (annexos I i II), i les subjectes únicament a comunicació (annex III)."

   "Les mateixes consideracions que hem fet abans, a propòsit dels articles 20 i 22 i respecte a com els mencionats preceptes han cohonestat les competències de la Generalitat i les dels municipis en matèria de medi ambient, són també aplicables per als articles 44 i 45, aquí tractats, per tal de concloure, en principi, que són constitucionals.

   No obstant això, l'apartat 3 de l'article 44 estableix que els controls periòdics relatius a les activitats dels annexos I i II al Projecte de llei es duran a terme per unes entitats col·laboradores de l'Administració, que òbviament seran privades i subjectes al dret privat, com ho acredita el fet que hagin d'estar degudament acreditades (disposició addicional cinquena).

   "[...] L'opció privatirzadora adoptada pel Projecte de llei no implica en ella mateixa cap infracció constitucional, ja que en la Constitució no figura cap reserva a favor del dret públic o administratiu per a les activitats o funcions més o menys vinculades amb l'interès general.

   Però, dit això, també hem d'indicar que la creació d'entitats instrumentals de l'Administració pública, com són inqüestionablement aquí les entitats col·laboradores de què parlem, comporta una de les manifestacions més típiques de la potestat d'autooiganitza-ció que és inherent a l'autonomia, o sigui, la d'escollir, en funció dels objectius o necessitats a assolir, les formes estructurals i de gestió que es considerin més adients.

   Doncs bé, el fet que a les activitats que no renen intervenció administrativa prèvia ni posterior de l'òrgan ambiental competent de la Generalitat, com són les de l'annex II.2 -en ser au-

   Page 460

   toritzades pels ajuntaments sense haver de demanar informe previ a l'òrgan esmentat (art. 29.2) i haver-se de presentar, així mateix, a l'Ajuntament corresponent els resultats de les actuacions de control periòdic (art. 44.5)- també els resulti aplicable la fórmula de col·laboració instrumental arbitrada per l'apartat 3 de l'article 44 del Projecte de llei constitueix una ingerència no justificada en l'autonomia municipal que dóna lloc a la inconstitucionalitat.

   Fonament VIII

   En aquest darrer fonament, el Dictamen examina la constitucionalitat de la disposició transitòria segona 1, i s'ex-presa en els termes següents:

   "Si tenim en compte que, segons l'article 325 del Codi penal, aprovat per la Llei orgànica 10/1995, de 23 de novembre, un dels elements que integren el tipus o descripció de la conducta penalment reprotxable del delicte mediam-biental que tipifica és que aquella s'hagi dut a terme, "contraviniendo las leyes u otras disposiciones de caràcter general protectoras del medio ambiente", resulta que 1'"au to declaració del grau de compliment de la normativa ambiental" que estableix la disposició transitòria en qüestió, des de l'aspecte penal, així com des de l'administratiu sancionador, podria revestir el caràcrer autoinculpatori prohibit per l'article 24.2 CE, que disposa que tothom té dret a no declarar contra si mateix, és a dir a no autoincriminar-se. Aquesta última possibilitat, tractant-se d'un dret fonamental la protecció del qual requereix la màxima garantia i certesa, fa que haguem de considerar inconstitucional l'incís esmentat.

   "Sobre aquest dret fonamental el Tribunal Constitucional en la Sentència núm. 103/1985, reiterada per la Sentència núm. 16/1997, de 2 d'octubre, deixa entendre molt clarament que som en presència del supòsit proscrit per l'article 24.2 quan s'obliga a emetre una declaració que exterioritza un contingut punible, admetent-ne la culpabilitat.

   "En conseqüència, opinem que l'incís de la disposició transitòria segona 1 quan diu "[...] mitjançant la presentació d'una autodeclaració del grau de compliment de la normativa ambiental [..]", no és constitucional."

   Conclusió

   "Atesos els raonaments continguts en els fonaments precedents, opinem que:

   "Primer. L'apartat 3 de l'article 44 del Dictamen de la Comissió de Política Territorial sobre el Projecte de llei de la intervenció integral de la Administració ambiental és inconstitucional en la mesura que s'aplica a les activitats de l'annex 11.2.

   "Segon. La disposició addicional segona, punt 1, és inconstitucional.

   "Tercer. L'incís "[...] mitjançant la presentació d'una autodeclaració del grau de compliment de la normativa ambiental [...]" de l'apartat 1 de la disposició addicional segona és inconstitucional.

   "Quart. L'esmena núm. 97 és constitucional si s'interpreta que "l'òrgan ambiental unificat" és sempre el de l'Administració de la Generalitat."

   Page 461

Sol·licitants:

El Govern de la Generalitat

(S'ha de palesat, tanmateix, que la sol·licitud del Govern té origen parlamentari atès que es fa en compliment de la Resolució 467/V, del Parlament de Catalunya que instava el Consell Executiu a sol·licitar dictamen en relació amb l'adequació del rang normatiu de les ordres i els decrets enumerats en l'esmentada Resolució, a partir de la doctrina establerta arran de la STC 185/1995, del 14 de desembre.)

Ponent:

Sr. Francesc de Carreras i Serra .

Fonaments:

Fonament I

Atès el peculiar supòsit al qual respon la sol·licitud, el dictamen fa, de bell antuvi, una justificació de la seva competència per emetre dictamen.

[...] Ara bé, a l'article 13.2 de l'esmentat Reglament, s'estableix que el Govern de la Generalitat està legitimat per sol·licitar-ho amb caràcter previ a la seva aprovació. En aquest cas, els decrets i ordres que se'ns presenten han estat ja aprovats i publicats i, en conseqüència, es tracta d'un supòsit respecte del qual el Consell sembla no ser, en principi, competent.

Això no obstant, si s'analitza amb més deteniment la petició de dictamen, hem d'arribar a la conclusió que, pròpiament, allò que se'ns demana no és l'adequació constitucional i estatutària dels decrets i ordres esmentats, sinó el rang normatiu que requereixen les matèries allà regulades. Per tant, no hem d'opinar pròpiament sobre el contingut d'unes normes vigents sinó sobre el rang normatiu que han d'adoptar les normes reguladores d'aquestes matèries.

[...] En definitiva, per tant, la intenció del Govern en sol·licitar dictamen i del Parlament en instar-ho és la d'assegurar al màxim la legitimitat constitucional d'una legislació futura en aplicació de la nova Llei de taxes i preus públics i, per tant, aquest supòsit troba encaix en els articles 12.b i 13.2 del Reglament d'aquest Consell que, com hem esmentat abans, preveu la consulta respecte de normes generals dictades pel Govern de la Generalitat per a l'execució de les lleis, amb caràcter previ a la seva aprovació. Certament, no estem en aquest supòsit davant d'un projecte de norma pròpiament dita, però sí davant de la necessitat del Govern i del Parlament de legislar en una matèria que, per causa de novetats en la legislació i la doctrina constitucional -en concret, la noció de preus públics en relació al vell concepte de taxes-, cal saber quin és el rang normatiu que correspon i, per tant, es tracta d'un clar problema de constitucionalitat. En conseqüència, la naturalesa constitucional de la matèria a tractar, així com l'acord de Parlament i Govern en demanar dictamen, ens condueixen a interpretar -en relació amb les facultats d'interpretar i suplir el Re-glamenr en els casos de dubte i d'omissió, respectant els principis en els quals s'informa, que té atribuïdes el Consell (art. I6.fl, articles 12.£ i 13.2 del Reglament) en el sentit de considerar, per les raons adduïdes, que aquest Consell és plenament competent per emetre el dictamen que ens sol·licita el Govern.

Fonament II

Abans d'analitzar l'adequació constitucional de les normes objecte de con-

Page 462

sultà, el dictamen examina el contingut dels principis de legalitat i de reserva de Llei tributaria tal com han estat genèricament formulats en la Constitució.

El Tribunal Constitucional ha fet referència en nombroses resolucions a la reserva de llei, examinant en molts casos supòsits d'aplicació concrets. Deixant de banda aquesta casuística, a la Sentència 83/1984, FJ 4, va establir una doctrina general [...].

"D'aquesta doctrina se n'extreuen bàsicament dues conseqüències: primera, que les lleis que regulen les matèries reservades poden fer remissions al reglament sempre que aquest quedi clarament subordinat a la llei; segona, que aquests reglaments s'han de reduir a ser un complement indispensable per motius tècnics o per optimitzar les finalitats de la norma.

"Ara bé, el Tribunal ha modulat aquesta regla general segons les matèries sotmeses a reserva. No és necessari entrar en la seva casuística, però sí que pot ser convenient als nostres efectes dir que la tendència general és la de considerar que la intensitat de la reserva és més gran quan més estretament afecta els drets fonamentals i més dèbil quan afecta l'organització de l'Administració pública [...].

"[...] Ara bé, aquesta reserva de Llei triburària, el Tribunal Constitucional Pha configurada com una reserva relativa (STC 19/1987, FJ4) [...].

"Així, doncs, sí bé la reserva de Llei tributària admet la col·laboració del reglament amb la llei -és una reserva relativa-, resta com a nucli indisponible la creació del tribut i la determinació dels seus elements essencials. A més, aquesta col·laboració ha de ser indispensable, bé per motius tècnics o bé per optimitzar les finalitats de la pròpia llei.

"A l'últim, ja hem assenyalat que s'ha de produir en termes de subordinació, desenvolupament i complentarietat de la llei.

"Aquesta ha estat la doctrina fonamental del nostre Tribunal Constitucional sobre la reserva de llei i, més en concret, sobre la reserva de Llei tributària. La Sentència 185/1995, a més de reiterar-la, hi afegeix algunes precisions referents a la quantia. Després de recordar que encara que la fixació de les quanties dels tributs està reservada a llei però no exclou totalment la col·laboració reglamentària, afegeix:

Para determinar la medida en que la ley debe regular directamente los elemen-tos configuradores de la cuantia o, por el contrario, puede atribuir su regulación a normas infralegales, es preciso atender a la naturaleza de la prestación patrimonial de que se trate. En el caso de los preciós públicos, la multiplicidad de figuras que pueden incluirse en este concepto, asícomo la necesidad de tomar en consideración factores técnicos, pueden justificar que la ley encomiende a normas reglamenta-rias la regulación o fijación de su cuantia, conforme a criterios o a limites senala-dos en U pròpia ley que sean idóneos para impedir que la actuación discrecional de la Administracién en la apreciación de los factores técnicos se transforme en actuación libre o no sometida a limite. El con-tenidoy la amplitud de la regulación puede variarpero en todo caso es necesarío que la ley incorpore un mínimo de regulación material que oriente la actuación del reglamento y le sirva de programa o marco.

Fonament III

En aquest fonament, el dictamen estudia en primer lloc el concepte de taxa i de preu públic Í, seguidament, la STC 185/1995, que declara inconstitucionals certs criteris dc la Llei dc l'Estat

Page 463

8/1989, de 13 d'abril, de taxes i preus públics (LTPP) i estableix una doctrina que inspirarà la legislació actual.

Pel que fa al primer punt, el Consell s'expressa en els termes següents:

"Tradicionalment, les taxes s'havien distingit dels impostos per raó de la diferent naturalesa del fet imposable. En els impostos, el fet imposable té relació amb la capacitat econòmica o l'activitat de la persona obligada, és a dir, amb el subjecte passiu. En les taxes, a diferència dels impostos, és irrellevant la capacitat econòmica o activitat del subjecte passiu, i el fet imposable està determinat per una concreta activitat de l'ens públic que les recapta o per la utilització del domini públic. El que fa la LTPP és subdistingir entre taxes i preus públics, distinció que es basa tant en la diferent naturalesa d'una i altra com en les distintes notes que caracteritzen ambdues.

El preàmbul de la LTPP estableix per a la taxa una naturalesa legal i per al preu públic una naturalesa contractual.

"Així doncs, segons la LTPP, les notes característiques de la taxa són l'obligatorietat àe la sol·licitud o recepció de l'activitat o servei de l'Administració i la no concurrència amb similars activitats al sector privat:

"E1 concepte de preu públic està recollit a l'article 24 LTPP (declarat, com veurem, parcialment inconstitucional) í es configura com una contraprestació pecuniària que s'estableix segons tres criteris:

"

1. Per serveis o activitats de l'Administració que suposin: 1) Voluntarietat de la sol·licitud o recepció del servei, si bé aquesta voluntarietat no es dóna -segons precisa el mateix precepte a l'apartat 2- quan és imposada per llei o reglament o quan és condició prèvia per a realitzar activitats o obtenir drets i efectes públics determinats. 2) Concurrència d'aquesta activitat o servei amb el sector privat per dues raons: per a no implicar intervenció en l'actuació de particulars o qualsevol altra manifestació d'autoritat o per no tractar-se de serveis reservats al sector públic.

"b) Per la utilització i l'aprofitament del domini públic.

c) Per les prestacions efectuades pels serveis públics postah.

Pel que ens interessa, la diferència principal entre el règim jurídic de les taxes i dels preus públics és que la regulació d'aquelles, que com hem vist resulta de la nota de coactivitat, està reservada a la llei (art. 10.1 LTPP) mentre que els preus públics, de naturalesa contractual i voluntària, poden ser fixats per reglament (art. 26.1 LTPP).

Pel que fa al segon objecte d'estudi, cal destacar-ne les afirmacions següents:

"El primer problema que es planteja l'alt Tribunal és si els preus públics, tal com els configura la LTPP, tenen la condició de "prestacions patrimonials de caràcter públic" a les quals fa referència l'article 31-3 CE. Si és així, la seva regulació està reservada a la llei, tal com preceptua el precepte constitucional. En aquest apartat tractarem de com ei Tribunal resol el problema.

"La noció de "prestacions patrimonials" té un caràcter, afirma la Sentència, més ampli i obert que la noció de "tributs" i, en tot cas, no es tracta d'expressions sinònimes.

"Per tant, la funció de la reserva de llei és la de legitimar la imposició coactiva de la prestació patrimonial i, en conseqüència, el Tribunal dedueix que les prestacions patrimonials de caràcter públic que han de ser regulades per llei només seran aquelles distingides amb la nota de la coactivitat, és a dir, que l'establiment per part del poder públic de

Page 464

l'obligació de pagament ha estat feta sense el concurs de la voluntat individual del subjecte que ha de satisfer aquesta obligació.

Ara bé, establerta la causa per la qual la reserva de llei deriva de la coactivitat, cal determinar quan es pot considerar que una prestació patrimonial resulta coactivament imposada.

"Tenint en compte, per tant, la doctrina del Tribunal Constitucional a la Sentència que examinem, resulta que tindran la consideració de preus públics les conrraprestacions pecuniàries efectuades en règim de dret públic que s'hagin de satisfer per la prestació de serveis o la realització d'activitats la sol·licitud i la recepció de les quals sigui lliure i voluntària per part dels ciutadans. Segons la doctrina de la sentència aquesta lliure voluntat significa:

"1. Que s'ha de donar en el supòsit de fet que dóna lloc a l'obligació i en l'origen de la seva constitució.

"2. Que ha de ser no solament formal sinó real i efectiva, la qual cosa no succeirà si el bé, activitat o servei requerit són objectivament indispensabks per establir les necessitats bàsiques de les persones.

"3. Que la sol·licitud o recepció del bé, activitat o servei, no ha de venir imposada per disposicions legals o reglamentàries.

"4. Que la sol·licitud o recepció del bé, activitat o servei, no ha de ser condició prèvia per realitzar qualsevol activitat o obtenir drets Í efectes jurídics determinats.

"5. Que els serveis i les activitats no han de ser monopolitzades, ni de dret ni de fet, pels poders públics sinó que han de ser també prestades pel sector privat.

"Aquí hem de matisar l'apartat 4 en considerar que la sentència accepta com a element configurador de la lliure voluntat que la sol·licitud o recepció del bé, activitat o servei, no ha de ser condició prèvia per realitzar qualsevol activitat o obtenir drets i efectes jurídics determinats. Aquest element, que textualment figura a l'article 24.2.b. LTPP, considera el Tribunal que està inclòs en el concepte més ampli de im-prescindibilitat del servei o activitat del contribuent, del qual seria una deducció lògica. Això ho expressa la sentència, al fonament 4, lletra c.

".En cuanto a la definición de volunta-riedad, el precepto utiliza una locución tan sumamente genèrica - "cuando cons-tituya condicién prèvia para realizar cualquier actividad"- que, si bien resulta difícil hallarb un sentido preciso -operación que, por otra parte, escapa a nuestra competència-, lo que si es seguro es que en su seno admite la inclusión de aquellas actividades que pueden consi-derarse imprescindibles para los contri-buyentes, es decir, pueden incluirse no solo las solicitudes formal o jurídicamente obligatorias sino también las que pueden serio desde elpunto de vista realy efectivo en el sentido antes mencionado".

Per tant, aquest element que impedeix que el supòsit de fet sigui voluntari -si bé no figura a la normativa legal corn és el cas actual, a la Llei catalana 15/1997- està implícit en el sentit global del concepte d'activitat obligatòria, tal com ha estat matisat pel Tribunal Constitucional i com ha de ser interpre-tat pels operadors jurídics.

Fonament IV

En aquest fonament, el dictamen recull les modificacions legislatives fetes arran de la doctrina establerta per la STC 185/1995.

Fonament V

Finalment, ei Consell examina l'adequació de les matèries dels decrets i les

Page 465

ordres objecte del dictamen amb la vigent Llei catalana de taxes i preus públics per tal de determinar el seu rang normatiu.

"1. Ordre de 30 de desembre de 1988, d'aprovació dels preus d'inscripció als cursos que imparteix l'Escola de Bombers de Catalunya, i dels preus dels serveis de la residència d'aquesta.

"De l'ordre esmentada no se'n dedueix el caràcter obligatori dels cursos ni la possible concurrència amb altres ensenyaments impartits pel sector privat. Solament, en el cas que o bé els cursos tinguessin el caràcter d'obligatoris o bé no es fessin en concurrència amb el sector privat, les prestacions pecuniàries tindrien la categoria de taxa.

Diferent és el supòsit de la contra-prestació per l'estada a la residència, la qual poc ser fixada mitjançant preu públic, ja que, en aquesta matèria, no existeix l'obligatorietat i és concurrent amb el sector privat.

"2. Decret 151/1996, de 20 d'abril, pel qual es fixen els preus públics dels cursos per a animadors cívics.

>"Es tracta d'un servei de caràcter totalment lliure i voluntari, que compleix, per tant, tots els requisits per tal que el preu d'inscripció respongui a les característiques pròpies d'un preu públic."

"3. Decret 81/1192, de 2 de març, pel qual s'aproven els preus dels drets de matrícula Í d'inscripció dels cursos i jornades que imparteix el Centre d'Estudis Jurídics i Formació Especialitzada, organisme autònom de caràcter administratiu adscrit al Departament de Justícia.

"Aquestes i altres funcions previstes en l'article 3 de l'esmentada Llei de creació del Centre posen de manifest que els cursos que aquest imparteix poden tenir tant un caràcter voluntari com un caràcter que impliqui obligatorietat i monopoli [...].

[...] Seria convenient que una regulació futura diferenciés entre els ensenyaments que responguin als criteris d'obligatorietat que es desprenen de la Sentència i els ensenyaments de caràcter lliure i voluntari.

"4. Ordre de 30 d'abril de 1997, per la qual es modifiquen els preus públics dels serveis prestats a les llars d'infants de titularitat del Departament d'Ensenyament i s'aprova el barem per a les bonificacions per al curs 1997-1998. "Ara bé, el preàmbul d'aquesta ordre no sembla tenir en consideració un element essencial en interpretar el concepte de voluntarietat. És aquella condició recollida a l'article 22.2.b, de la Llei 15/1997, segons la qual "si el servei o l'activitat sol·licitades són essencials i imprescindibles per a la vida privada o social dels administrats", la sol·licitud no es considera voluntària i, per tant, la prestació pecuniàriaha de ser regulada per llei.

"Hem examinat ja la consideració àmplia que el Tribunal Constitucional fa dels conceptes d'imprescindibilitat i essencialÍtat. Tenint en compte aquesta interpretació constitucional, els supòsits de les prestacions pecuniàries que estableix l'ordre han de ser regulats per llei, d'acord amb l'article 6,a de l'esmentada Llei 15/1997".

"5. Decret 255/1996, de 5 de juliol i Ordre de 30 d'abril de 1997, pels quals es modifiquen els preus públics a diversos serveis docents del Departament d'Ensenyament.

[...] És clar que en tots aquests cursos existeix concurrència amb el sector privat i que ni són imposats legalment ni se'n pot predicar l'essencial i tat i im-prescindibilitat; en conseqüència, el seu caràcter voluntari no ofereix dubtes. Per tant, la seva regulació, quant a les prestacions pecuniàries, ha de ser fera per reglament.

Page 466

"6. Ordre de 16 de maig de 1997, per la qual es creen els preus públics pel servei d'ensenyament de música i pel servei d'ensenyament de dansa als col·legis d'educació primària artística del Departament d'Ensenyament.

"L'Ordre de 16 de maig de 1997, que examinem, estableix els preus públics pel servei d'ensenyament de música i dansa als col·legis d'educació primària i artística, però no estableix els preus públics corresponents a la prova específica d'accés. Si fos això darrer, ens trobaríem davant una prestació de serveis de caràcter no voluntari ja que és un cas en el qual es tractaria d'un supòsit de "condición prèvia para realizar cualquier actividad u obtener derechos o efectosjurí-dicos determinados", que hem vist com la STC 185/1995 les englobava entre les activitats de caràcter imprescindible.

Ara bé, segons es desprèn clarament de l'Ordre en qüestió, no es tracta, en aquest supòsit, de la prestació pecuniària per tenir dret a realitzar la prova específica d'accés a la qual es refereix l'article 40.2 LOGSE, sinó als ensenyaments de preparació per a aquesta prova.

"7. Decret 215/1990, de 30 de juliol, de promoció i finançament de l'atenció sociosanitària.

De fet, aquest precepte estableix una prestació pecuniària i, en igualar-lo als centres i establiments de l'ICASS, també en fixa la quantia. Ens trobem, per tant, davant d'un supòsit d'establiment d'una prestació pecuniària nova Í de la seva quantia que, segons preveu l'apartat 2 d'aquest article 8, ingressarà als comptes de 1TCASS. Es tracta, en conseqüència, de prestacions patrimonials de caràcter públic en un àmbit, el de la sanitat, que s'ha de considerar com un servei o activitat de catàcter essencial o imprescindible per a la vida privada o social dels interessats i, per tant, ens trobem davant d'un supòsit que ha de ser regulat per llei, atès que el propi decret estableix que les quantitats percebudes per aquest concepte han d'anar destinades al tresor.

"8. Ordre de 5 de juliol de 1982, per la qual s'estableixen les tarifes aplicables en les vendes de les fotografies sol·licitades voluntàriament al Negociat d'Edició Cartogràfica i Publicacions, de la Direcció General de Política Territorial.

És evident que es tracta d'un supòsit en el qual -malgrat la voluntarietat- no hi ha concurrència amb el sector privat; per tant, l'establiment de les prestacions pecuniàries corresponents ha de fer-se mitjançant llei.

"9. Ordre de 19 de gener de 1988, per la qual es regulen amb caràcter general les tarifes que han d'aplicar les entitats d'inspecció i control de concessionàries de la Generalitat de Catalunya i, específicament, les corresponents al camp de l'avaluació dels sistemes d'assegurament de qualitat.

"Ens trobem aquí amb un supòsit diferent, el de les tarifes d'entitats d'inspecció i control que actuen com a concessionàries de la Generalitat i, per tant, per entitats no compreses en l'àmbit de la Llei 15/1997, de taxes i preus públics. Així ho reconeix el seu article 2.3.a en disposar que "els cànons percebuts com a conseqüència de concessions administratives de serveis" no són compresos dins del seu àmbit, la qual cosa és palesa ja que la quantitat pecuniària que ingressa el concessionari no és un recurs de les hisendes públiques ni es realitza en règim de dret públic, com és el cas que preveu la llei de taxes i de preus públics."

"10. Ordre de 17 de desembre de 1992, per la qual s'actualitzen les tarifes

Page 467

que han d'aplicar les entitats d'inspecció i control (EIC), concessionàries de la Generalitat de Catalunya en els camps reglamentaris.

Es tracta d'un supòsit similar a l'anterior, que no està comprès dins l'àmbit de la Llei de taxes i preus públics.

"11. Ordre de 30 de desembre de 1996, per la qual s'actualitzen les tarifes que han d'aplicar les entitats d'inspecció i control (EIC), concessionàries de la Generalitat de Catalunya en l'àmbit de la seguretat, la qualitat i la normativa industrial.

Es tracta d'un supòsit similar als anteriors que, en conseqüència, està comprès dins l'àmbit de la llei de taxes i preus públics.

"12. Ordre de 12 de març de 1996, per la qual es fixen les tarifes que han d'aplicar les entitats d'inspecció i control (EIC), concessionàries de la Generalitat de Catalunya en matèria de controls reglamentaris d'emissions a l'atmosfera.

Es tracta, per tant, en un camp material diferent, d'un cas similar als anteriors que, en conseqüència, està comprès en l'àmbit de la Llei de taxes i preus públics.

"13. Decret 394/1996, de 21 de desembre, pel qual s'estableix el règim de contraprestacions dels usuaris en la prestació de serveis socials i s'aproven els preus públics per a determinats serveis socials prestats per la Generalitat de Catalunya.

La concurrència amb el sector privat d'aquestes activitats relacionades amb els serveis socials és evident. Ara bé, els serveis socials no compleixen la condició de voluntarietat segons la qual els serveis de l'Administració o les activitats sol·licitades no han de ser essencials o imprescindibles per a la vida privada o social dels administrats. Certament que ho són per la naturalesa mateixa de la matèria, que quan és prestada per una Administració pública ha de regular les seves prestacions patrimonials, almenys en la creació i determinació dels seus elements essencials per llei.

Conclusió

"Atesos els raonaments continguts en els fonaments precedents, opinem que:

"Primer. Han de tenir rang de llei les prestacions patrimonials a què es refereixen l'Ordre de 30 d'abril de 1997, el Decret 215/1990, de 30 de juliol, l'O-dre de 5 de juliol de 1982, i el Decret 394/1996, de 21 de desembre.

"Segon. Es poden regular per reglament les prestacions patrimonials a què es refereixen el Decret 151/1996, de 20 d'abril, el Decret 81/1992, de 2 de març, el Decret 255/1996, de 5 de ju-lio, l'Ordre de 30 d'abril de 1997 i l'Ordre de 16 de maig de 1997.

"Tercer. Les prestacions patrimonials a què es refereix l'Ordre de 30 de desembre de 1988 hauran de ser regulades per llei o reglament d'acord amb el que hem exposat en el fonament V, punt 1.

"Quart. Per raó de la seva matèria s'han d'excloure de l'àmbit de la Llei 15/1997, de 24 de desembre, de taxes i preus públics de la Generalitat de Catalunya, les tarifes a què es refereixen l'Ordre de 19 de gener de 1988, l'Ordre de 17 de desembre de 1992, l'Ordre de 30 de desembre de 1996 i l'Ordre de 12 de març de 1996.

"Aquest és el nostre Dictamen, que pronunciem, emetem i signem en el lloc i la data indicats al començament.

Joaquim Borrell i Mestre, conseller-secretari del Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya.

Page 468

Sollicitants:

La Mesa del Parlament a sol·licitud d'una desena part dels membres de la Cambra i del Grup Socialista al Parlament de Catalunya.

Ponent:

Agustí Bassols i Parés Fonaments:

Fonament I

En aquest fonament, el Consell fa un breu resum de la norma objecte del dictamen Í critica la tècnica legislativa emprada amb aquests termes:

"Aquesta Llei, com les altres que han acompanyat les de pressupostos d'aquests darrers anys, inclou una sèrie de disposicions heterogènies, que precep-tuen reformes molt diverses en els àmbits tributaris Í de la Seguretat Social, en la regulació del personal al servei de les administracions públiques i en el camp de la gestió, l'organització i l'actuació administrativa.

La reiteració d'aquesta tècnica legislativa ens porta a reiterar, també abans d'entrar en l'anàlisi de la disposició que motiva la consulta, les consideracions crítiques que sobre el mateix tema van ser formulades en els dictàmens d'aquest Consell núm. 142, d'l de març de 1988, núm. 153, de 23 de desembre del mateix any, i núm. 201, de 18 de febrer de 1997, en referència a una possible vulneració del principi de seguretat jurídica."

En aquest mateix sentit s'expressa el Tribunal Constitucional en la Sentència 46/1990, de 15 de març (FJ 4).

Fonaments II, III, IV i V

En aquests fonaments, el dictamen fa una anàlisi de la normativa en matèria de finançament de les comunitats autònomes i de cessió de tributs de l'Estat. En el fonament II es descriuen les regulacions constitucionals (art. 133 CE; 156 CE; 157.3 CE; 150.1 i 2 CE) i estatutàries (art. 44 EAC; 46 EAC; disposició addicional sisena, primer apartat; disposició transitòria tercera, aparcat 2 EAC; disposició addicional setena EAC) en matèria financera.

En el fonament III s'examinen les concessions legislatives en matèria tributària de les normes constitucionals i estatutàries abans esmentades (Llei orgànica 8/1980, de 22 de setembre, de finançament de les comunitats autònomes; Llei orgànica 3/1996, de 27 de desembre, de modificació parcial de la Llei orgànica 8/1980).

En el fonament III es referencien les lleis estatals específiques en matèria de cessió de tributs de l'Estat a ies comunitats autònomes (Llei 41/1981, de 28 d'octubre, relativa a la cessió dels tributs a la Generalitat de Catalunya; Llei 30/1983, de 28 de desembre, reguladora de la cessió de tributs de l'Estat a les comunitats autònomes; Llei 14/1996, de 30 de desembre, de cessió de tributs de l'Estat i mesures fiscals complementàries; Llei 31/1997, de 4 d'agost, de modificació del règim de cessió de tributs de l'Estat a Catalunya i fixació de l'abast i condicions de l'esmentada cessió).

Finalment, Í després d'una anàlisi descriptiva, en el fonament V el Consell sistematitza els aspectes rellevaries d'aquesta legislació pel que fa a l'objecte de la consulta.

Fonament VI

En aquest fonament, el dictamen expressa i fonamenta les seves conclusions

Page 469

pel que fa a l'adequació constitucional i estatutària de la norma objecte de consulta. El Consell s'expressa en els termes següents:

Aquesta norma (disposició addicional novena , apartat primer de la Llei 66/1997) "exerceix una profunda incidència en l'autonomia financera de Catalunya i de les altres comunitats autònomes que hagin assumit o assumeixin el nou règim de cessió de tributs, derivat de la Llei orgànica 3/1996, de 27 de desembre, de modificació parcial de la Llei orgànica 8/1980, de 22 de setembre, de finançament de les comunitats autònomes.

"En efecte, en el curs d'aquest dictamen (fonaments III i IV) hem examinat d'una manera detallada la regulació dels diferents punts de connexió que estableixen les Lleis 30/1983 i 14/1996, a partir dels tres criteris bàsics fixats en l'article 10.4 de la Llei orgànica 8/1980, de 22 de setembre, per a l'atribució dels tributs cedits a les comunitats autònomes.

"Encara que no s'aprecien gaires diferències entre una i altra regulació, sí que existeixen respecte a la determinació de la residència habitual del subjecte passiu, que és el paràmetre prevalent en què es recolzen els punts de connexió relatius a molts dels impostos de naturalesa personal.

"La solució que s'imposarà en tals casos és l'establerta a l'article 9 de la Llei 30/1983, segons el qual s'entén com a residència habitual de les persones físi^ ques el territori de la Comunitat Autònoma en què romanen més de 183 dies durant l'any natural; és un criteri menys tècnic i més conflictiu, al nostre judici, que el més estudiat i previsor que estableix la Llei 14/1996, de 30 de desembre, i que ja hem exposat anteriorment.

"És cert que els punts de connexió es- tablerts en la Llei 30/1983 tant poden operar en un sentit com en un altre. És a dir, pel que fa a Catalunya, aportant-li o sostraient-li rendiments i competències. Però, també és cert que tant en un cas com en l'altre es produirà una ingerència en el sistema financer català.

I, aquesta ingerència serà produïda en mèrits d'una disposició addicional -la que dictaminem- integrada en una llet ordinària, la 66/1997, de 30 de desembre, per remissió a una altra llei, també ordinària, la 30/1983, no aplicable a Catalunya, com ja hem dit. D'aquesta manera pot afectar-se l'autonomia financera de Catalunya i de les comunitats autònomes que hagin assumit el nou model de finançament, i el règim dels tributs i de les competències administratives i normatives, emparades per preceptes del màxim rang normatiu com són l'article 150.1 i 2 CE, i 157.1 i 3 CE, la disposició addicional sisena EAC, i la Llei orgànica 8/1980, de 22 de setembre, modificada per la Llei, també orgànica, 3/1996, de 27 de desembre.

[...] Si el legislador ha volgut introduir-hi aquesta modificació per mitjà de la disposició addicional objecte d'aquest dictamen, no hi ha dubte que hauria d'haver-Ia tramitat com a llei orgànica, d'acord amb el que disposa concretament l'article 81 CE i resultat de )a normativa a què venim fent referència.

[...] En conseqüència, opinem que l'apartat 1 de la disposició addicional objecte d'aquest dictamen vulnera, entre altres normes, els articles 81 i 157.3 CE i que, per tant, és inconstitucional. A més, la inconstitucionalitat d'aquest punt primer rau també en una altra causa que afecta especialment el punt segon d'aquesta disposició addicional, és a dir, pel fet d'establir un sistema de resolució dels conflictes que puguin

Page 470

produir-se en relació amb els puncs de connexió, que poden alterar l'ordre establert per la Llei 31/1997, basada en l'acord de la Comissió Mixta paritària Estat-Generaíitat. Aquesta Llei no pot ser alterada en els seus efectes més que per una altra elaborada d'acord amb el procediment previst en la disposició addicional sisena, punt 3, EAC. Aquesta alteració està íntimament connectada amb la mateixa cessió de tributs que incideix sobre aspectes tan essencials d'aquesta com és la determinació de la comunitat autònoma on es produeix el meritament del tribut.

Pel que fa a l'apartat 2 de la disposició addicional, el Consell fa les següents afirmacions:

"Com hem exposat en efectuar l'anàlisi detallada dels seus continguts, conté una norma de caràcter transitori, en mèrits de la qual, mentre no entri en vigor la "respectiva ley específica", en aquest "Entretanto", continuaran aplicant-se les normes contingudes a la Llei 41/1981, de 28 d'octubre, relativa a la cessió de tributs a la Generalitat de Catalunya i a la Llei 30/1983, reguladora de la cessió de tributs de l'Estat a les comunitats autònomes. Deixem de banda momentàniament aquesta darrera, per a referir-nos a la llei 41/1981, que, rot i ser una llei ordinària, està basada en un acord de la Comissió Mixta paritària Estat-Generalitat de Catalunya Í, per tant, emparada per la disposició addicional sisena, punt 3 EAC.

"Aquesta Llei, que era vigent en la matèria relativa a finançament i triburs cedits, va ser derogada per la Llei 31/1997, de 4 d'agost, que, com ja hem dit abans, va entrar en vigor el dia 6 d'aquest mateix mes, però amb efectes de l'I de gener de 1997.

Aquesta derogació és plenament efi- caç perquè la disposició derogatòria forma part d'una llei basada també en un acord de l'expressada Comissió Mixta paritària Estat-Generalitat de Catalunya.

En canvi, la disposició addicional que ens ocupa, compresa en una llei ordinària de les que han vingut denominant-se d'acompanyament dels pressupostos, no ha estat precedida de l'acord de la referida Comissió Mixta.

"Opinem, per tant, d'acord amb la doctrina de l'expressada Sentència (STC 181/1988, de 13 d'octubre), que la norma que dictaminem incorre en un supòsit d'inconstitucionalitat formal per vulneració de la disposició addicional que comentem, en establir que continuarà aplicant-se la Llei 41/1981, expressament derogada per la Llei 31/1997, i, per tant, ja fora de l'ordenament jurídic, sense tornar-la a publicar, infringeix l'article 9.1 CE que estableix la necessitat de la publicació de les lleis per tal que siguin aplicables. Cal recordar que l'article 2.1 del Codi civil diu que "les lleis entraran en vigor als vint dies de la seva publicació completa en el Butlletí Oficial de l'Estat, si en elles no es disposa una altra cosa"."

"A tot això cal afegir, pel que fa a l'apartat dos de la disposició addicional novena de la Llei que dictaminem, l'expressió "entre tanto continuaran aplicàn-dose las normas contenidas en la Ley 41/1981, de 28 d'octubre [...]" provoca una total inseguretat jurídica atès que dóna a entendre que durant l'any 1997 podria ser aplicable a Catalunya l'esmentada Llei 41/1981, la qual cosa és impossible ja que aquesta Llei va ser derogada per la Llei 3/1997, de 4 d'agost, amb efectes des de l'I de gener de 1997 amb notòria infracció de l'article 9.3 CE."