El catálogo general y el inventario de bienes reconocidos como instrumentos de protección del patrimonio histórico andaluz. Cuestiones procedimientales y competencias municipales
| Autor | Isabel González Ríos |
| Cargo | Profesora Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Málaga |
| Páginas | 46-71 |
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La protección del patrimonio histórico es una función pública1 que en sentido amplio entendemos que hace alusión a todo el régimen jurídico aplicable a dichos bienes (la Administración competente, los instrumentos de protección de los bienes que lo integran y el régimen jurídico que les resulta aplicable, las medidas de conservación y fomento, las medidas de control de la exportación y expoliación y el régimen de inspección y sanción). Sin embargo, en la legislación reguladora de dicho patrimonio -a la que nos referimos a continuación- el régimen de protección de los bienes históricos se identifica con los instrumentos para su tutela y con el régimen jurídico general que deriva de su inclusión en dichos instrumentos de protección. Concepto más estricto, que nosotros seguimos en este trabajo.
El patrimonio histórico es una materia de competencia compartida entre el Estado y las CCAA como se deduce de la CE (art. 149.1.28,149.2 y art. 148.15,16 y 17) y ha puesto de manifiesto el Tribunal Constitucional2. Así, todas las CCAA han asumido competencias y regulado esta materia, utilizando predominantemente en sus normas reguladoras la denominación más amplia de patrimonio cultural3. En Andalucía las disposiciones aprobadas sobre patrimonio histórico tienen su fundamento en el art. 68 del Estatuto de Autonomía de Andalucía4 por el que se asumen competencias sobre "Cultura y patrimonio". Lo que no impide que la cultura sea una materia am-
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pliamente citada en el mismo, hasta el punto de haberse calificado como un "Estatuto cultural"5.
Como consecuencia de aquella atribución de competencias, el Estado ha aprobado la Ley del Patrimonio Histórico Español(LPHE), su Reglamento de desarrollo y la Ley sobre Restitución de Bienes Culturales que hayan salido deforma ilegal del territorio de un Estado miembro6. La LPHE otorga al Estado competencias sobre el patrimonio histórico español de conservación, promoción y fomento, protección frente a la exportación ilícita y la expoliación7, difusión internacional del conocimiento de dichos bienes y recuperación de los que hubiesen sido ilícitamente exportados (art. 2 de la LPHE)8, correspondiendo a las CCAA la ejecución de lo dispuesto en dicha ley.
Por su parte, Andalucía cuenta con varias leyes en la materia entre las que destaca su norma marco, la Ley 14/07, de 26 de noviembre, de Patrimonio Histórico de Andalucía(LPHA)9. Esta disposición se encuentra pendiente de desarrollo reglamentario10, sin perjuicio de la aplicación del Reglamento de Protección y Fomento del Patrimonio Histórico de Andalucía11, necesitado de una profunda reforma para su adaptación tanto a la LPHA como a algunas determinaciones procedimentales contenidas en la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAPAC). La LPHA reconoce en esta materia competencia exclusiva a la CA12, sin perjuicio de las competencias que correspondan al Estado o estén atribuidas a las Entidades locales (art. 3 de la LPHA). Veamos, pues, las competencias que se atribuyen a los Entes locales, como Administración más cercana a los bienes que integran aquel patrimonio.
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Junto al Estado y las CCAA, las Entidades locales también ostentan importantes competencias sobre protección del patrimonio histórico y cultural13. Tanto la legislación sectorial sobre patrimonio histórico como la normativa reguladora de la Administración local atribuyen a los municipios competencias propias sobre cooperación y colaboración en materia de patrimonio histórico y sobre aprobación del planeamiento urbanístico con destino a la protección del mismo.
Así, la LPH E se refiere a la necesaria cooperación que deben prestar los Ayuntamientos en la conservación y custodia del patrimonio histórico español comprendido en su término municipal, adoptando las medidas oportunas para evitar su deterioro, pérdida y destrucción. A la vez que deben notificar a la Administración competente cualquier amenaza, daño o perturbación que sufran dichos bienes, así como, las dificultades y necesidades que tengan para su cuidado (art. 7). En términos similares se pronuncia el art. 92.2, g) del Estatuto de Autonomía de Andalucía. Por su parte, el art. 25.2, apartados e) y m) de la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local reconoce competencias al municipio en los términos de la legislación del Estado y de las CCAA sobre "patrimonio histórico artístico" y "sobre actividades o instalaciones culturales y deportivas". Esta competencia la encontramos pormenorizada en el art. 9.11 de la Ley de Autonomía Localde Andalucía (LALA)14, que recoge como competencia propia de los municipios: "la elaboración y aprobación de Catálogos urbanísticos y de planes de contenido de protección para la defensa, conservación y promoción del patrimonio histórico y artístico de su término municipal, siempre que estén incluidos en el planeamiento general de ordenación urbanística. En el caso de no estar incluidos en dicho plan, deberán contar con informe preceptivo y vinculante de la Consejería competente en materia de cultura".
Este artículo pone en conexión la materia de protección, conservación y promoción del patrimonio histórico de Andalucía con la competencia urbanística sobre "ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística" que ostentan los municipios15. A través de esta competencia propia en materia urbanística, la LPHA encomienda a los municipios la función de colaborar activamente en la protección y conservación de los bienes integrantes del patrimonio histórico andaluz que radiquen en su término municipal, así como, realzar y difundir su valor cultural. Para la salvaguarda de dichos bienes, cuando su interés se encuentre amenazado, podrán adoptar, en caso de urgencia, las medidas cautelares necesarias sin perjuicio de cualquier otra función que legalmente tengan encomendada (art. 4.2 LPHA).
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Además de las competencias propias que ostentan los municipios en materia de patrimonio histórico, éstos pueden ejercer competencias por delegación del Estado o de las CCAA (art. 27 LBRL). Al respecto, la LPHA prevé que el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, a través de Convenio con las Entidades locales andaluzas, podrá delegarle el ejercicio de competencias propias de la Administración de la Junta de Andalucía en materia de patrimonio histórico, dentro del marco establecido en el Estatuto de Autonomía de Andalucía (art. 4.3 LPHA). Sin perjuicio de esta facultad genérica de delegación de competencias que ostenta el Consejo de Gobierno, la LPHA regula la posibilidad -en ocasiones utilizada16- de delegar en los municipios la competencia para autorizar obras y actuaciones sobre bienes inmuebles inscritos en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz que no sean monumentos, jardines históricos o zonas arqueológicas ni estén comprendidos en su entorno o en el ámbito territorial de una actividad de interés etnológico, ni se trate de demoliciones, siempre que exista aprobado el correspondiente planeamiento urbanístico de protección17. Para que proceda aquella delegación se imponen una serie de condicionantes formales que refuerzan las competencias autonómicas18.
En la atribución de esas competencias propias y delegadas se hacen expresas alusiones a la necesidad de cooperación y colaboración municipal con otras Administraciones públicas. Así, si bien en todas las materias de competencia compartida entre el Estado y las CCAA se requiere de la colaboración y cooperación interadministrativa19, en pocas como en materia de patrimonio histórico, o en términos más amplios, patrimonio cultural, la necesidad de cooperación administrativa, en especial de los Entes locales, ha quedado tan...
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