Las carencias democráticas de la reforma del artículo 135 y sus consecuencias para el modelo social de estado

AutorJosé Luis Rey Pérez
Páginas120-130

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La reforma del artículo 135 que en las Cortes se ha llevado a cabo ha estado rodeada de polémica en cuanto a la forma y en cuanto al fondo. En relación a la primera, ha llamado la atención el acuerdo adoptado con velocidad de vértigo entre los dos grupos mayoritarios para modificar el citado artículo cuando en los años que llevamos de democracia el contenido del texto constitucional se ha presentado como intocable, aun cuando muchas partes de su contenido han quedado obsoletas e inadaptadas a la realidad de España en el siglo XXI. Además, al no estar el 135 entre los artículos que suponen un procedimiento agravado de reforma de acuerdo con el 168, la decisión de la modificación no tiene por qué ratificarse en un referéndum bastando, como así ha sido, con la voluntad de los representantes políticos. Pese a que en los medios de comunicación muchos políticos, activistas y pensadores reclamaron la ratificación de la reforma en referéndum, al no solicitarlo los 35 diputados o los 26 senadores de acuerdo con el 167.3 CE, esta posibilidad devino imposible, según los partidos mayoritarios, por la urgencia de llevar a cabo la reforma.

Llama la atención que esta forma de plantear las cosas se hiciera tan sólo unos meses después de que las calles de toda España se llenaran de protestas de ciudadanos que reclamaban una mayor participación en el proceso político y denunciaban que la democracia tenía que ser algo más que firmar un cheque en blanco cada cuatro años cuando se votan partidos políticos en listas cerradas (en el Senado abiertas, pero su funcionamiento real no está muy lejos de las listas cerradas).

La reforma del texto constitucional parece forzada desde fuera; esto es, su origen no está en la decisión de los representantes políticos o en el convencimiento de la ciudadanía de la necesidad de consagrar constitucionalmente el principio de equilibrio presupuestario. Me voy a detener en tres aspectos formales relevantes: el origen externo, el procedimiento seguido y la ausencia de consenso.

Alemania ya había reformado en 2009 la Ley Fundamental de Bonn introduciendo en los artículos 109 y 115 el límite al endeudamiento tanto de los Länder como de la Federación, limitando al 0,35% del PIB el déficit

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del Gobierno central en 2015 y prohibiendo el déficit en las regiones a partir de 2019. Esta reforma entronca con la visión neoliberal del Gobierno alemán que ha apostado por la austeridad desde el comienzo de la crisis y que ha impulsado el pacto europeo de estabilidad. Sin embargo, las formas de la reforma alemana no fueron como las de la española, ya que fue "fruto de un proceso reflexivo, que contó con amplia participación de representantes de los órganos constitucionales, de los Länder y de las agrupaciones locales, así como de expertos en la materia"23. En el contexto de una de las fases más agudas de la crisis, con una situación asfixiante de algunos de los países miembros del euro como Portugal, Grecia o España, en una reunión celebrada en el Elíseo el 16 de agosto de 2011, los presidentes Sarkozy y Merkel acordaron una serie de medidas para hacer frente a la crisis entre las que se encontraban la introducción en las Constituciones de una regla de equilibrio presupuestario para así frenar el endeudamiento de los países que en algunos casos estaba alcanzando unos límites alarmantes. Hay que señalar que, sin duda, esta decisión presenta un claro déficit democrático ya que, por una parte, no es adoptada con consenso por todos los Estados miembros, y por otra, porque olvida que los textos constitucionales son la norma democrática de mayor importancia en cuya modificación los ciudadanos deben jugar un papel. Aunque el equilibrio presupuestario ya existía en la legislación comunitaria, esta reforma de los textos constitucionales posee un fuerte carácter simbólico ya que manifiesta un cierto secuestro de la soberanía por parte de la Unión Europea o, más en concreto, por parte de los gobernantes de unos países que son los que toman las decisiones por su posición de fuerza. Por tanto, "sí que puede afirmarse que nuestro texto constitucional tan solo se ha reformado como respuesta a exigencias externas, concretamente, las europeas"24.

Pero, aun cuando la modificación venga de una imposición de fuera, lo que no deja de ser grave, lo es más el procedimiento seguido que ha sido profundamente antidemocrático y escasamente participativo, acordado por las dos grandes fuerzas mayoritarias (PP y PSOE) en un procedimiento de lectura única, donde no se admiten enmiendas a los diversos artículos sino solo al texto en su conjunto y donde el debate y la posibilidad de participa-

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ción y discusión de las distintas fuerzas políticas es muy limitada. En este sentido, aunque no hay una previsión legal al respecto, Blanco Valdés ha señalado que el procedimiento de lectura única no estaba diseñado en la mente del constituyente para afrontar reformas de la norma fundamental: "muy probablemente, no estaba en el espíritu de quienes redactaron esa norma el que pudiera servir para tramitar una reforma constitucional de notable impacto y trascendencia a través de procedimientos legislativos que tenían obvia finalidad hacer frente a eventuales necesidades de otro tipo"25.

Por último, la reforma, pese a ser pactada por los dos grandes partidos, se ha hecho sin el consenso suficiente, sin escuchar a las Comunidades Autónomas y a los Ayuntamientos que teniendo como tienen cedidas las competencias de políticas sociales, educación y sanidad, son los que más se van a ver afectados por el consagrado principio de equilibrio presupuestario. Como se ha intentado justificar antes, lo que hace cualitativamente diferentes los acuerdos constitucionales es que buscan un amplio consenso porque constituyen las bases y las reglas de juego tanto en sentido procedimental como material a partir de las cuales, entonces sí, las mayorías pueden hacer valer su voluntad. Reformas constitucionales, da igual que sigan la vía del 167 como la del 168, deben perseguir la búsqueda del consenso y la participación de la ciudadanía y de todos aquellos que pueden verse afectados por la reforma. Si nuestro texto constitucional presenta serias carencias democráticas por la forma en como se elaboró en 1978, la reforma del artículo 135 ha perpetuado esas prácticas.

Esta forma de realizar la modificación, parece que urgidos los políticos por el deseo de aplacar la voracidad de los mercados, es ya una razón para rechazarla porque se ha hecho con una falta absoluta de transparencia democrática, que es precisamente lo que resta legitimidad a...

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