Características generales de los sistemas de organización del empleo público

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RESUMEN

Introducción.1.1. El sistema de carrera.1.2. El sistema de individualización de puestos de trabajo.1.3. El sistema mixto: especial referencia al modelo español.1.4. La validez actual del sistema estatutario de organización y la participación de los empleados públicos.1.5. La dicotomía organizativa: funcionarios- personal laboral

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Introducción.

La estructuración actual del empleo publico es, sin lugar a dudas, uno de los retos esenciales de los sistemas públicos de organización y, por ende de los modelos de Estado y Administración de las sociedades modernas.

No parece aventurado indicar que los sistemas conocidos en el momento actual no han dado los resultados queridos o esperados y que no puede encontrarse ni formularse un paradigma de validez general con el que solucionar la organización del empleo público.

Con carácter general podemos indicar que las dificultades esenciales de la gestión de recursos humanos que no han sabido solventar los sistemas de organización se centran en los siguientes puntos:

  1. El debate de la inamovilidad de los empleados públicos. Se oponen aquí argumentos claros: la estabilidad y neutralidad de la burocracia que supone el reconocimiento de la inamovilidad se enfrenta ? en el plano organizativo ? con el factor gasto público y la repercusión que sobre la misma supone la consolidación de empleo.

  2. La movilidad funcional. La conexión del ámbito funcional de actuación con el esquema de reclutamiento supone una difícil adaptación de los empleados públicos a los cambios funcionales que son inherentes a los procesos de transformación que se producen en nuestras sociedades.

  3. La movilidad geográfica. El concepto del derecho al cargo y su vinculación con un puesto de trabajo concreto impide la posibilidad de cambios y de movilidad geográfica lo cual constituye un problema en un conjunto de países envueltos en procesos de descentralización territorial y regionalización que necesitan, inicialmente, al menos, de esquemas de coordinación entre Administraciones Públicas para no convertir los mismos en procesos fuertemente inflacionarios e incrementalistas desde la perspectiva del gasto público.

  4. La incentivación para el desempeño de la función. Uno de los elementos centrales de la gestión pública de recursos humanos es precisamente la incapacidad real de la motivación ya que ni los sistemas de carrera ni los incentivos económicos suponen esquemas reales de mejora y de progreso. Si a esto se une una paulatina degradación de la capacidad sancionadora de las Administraciones Públicas es claro que el panorama presenta desde una perspectiva dinámica una situación en la que es difícil la inflexión y el compromiso futuro de los empleados en el ámbito de las reformas y las políticas generales que deben desarrollar los gobiernos. El empleo público es a menudo una rémora y no un beneficio o una palanca.

    1.1 El sistema de carrera (cuerpos de funcionarios).

    Partiendo de la premisa de la tendencia a la consolidación del empleo público en sistemas estables nos corresponde, seguidamente, analizar las formas conocidas en el mundo sobre la organización de los mismos.

    Es este el sistema que el mundo hereda de la formulación clásica francesa y se basa en los cuerpos de funcionarios que se convierten en el eje central de la gestión tanto en lo que se refiere a la selección de los funcionarios públicos (que se realiza a cuerpos de funcionarios), en su contenido funcional (que es que primeramente se ha considerado que tiene la individualidad suficiente para crearse un cuerpo de funcionarios), en la provisión de puestos de trabajo (muy vinculada al escalafón), al régimen de derechos y deberes (hasta el punto de que durante mucho tiempo han existido tribunales corporativos para enjuiciar las desviaciones de los funcionarios respecto de las funciones de sus cuerpos) y, finalmente, hasta en las condiciones de jubilación que se determinan en función del cuerpo de pertenencia.

    Como puntos fuertes del sistema de organización que analizamos se encuentran:

  5. Se configura como un sistema objetivo en el que las funciones y las cuestiones concretas tienen como referencia clara los cuerpos de pertenencia de forma que las oposiciones de acceso son homogéneas, el contenido obligacional es general, etc...

    Organo A) (Las líneas representan ?cortes? funcionales homogéneos que son idénticos en los dos órganos y que se sirven desde estructuras comunes que

    FUNCIONES

    Función

    Cuerpos de funcionarios

    tradicionalmente reciben el nombre de ?cuerpos de funcionarios?. Este esquema se repetiría en todos los órganos de una misma administración en la que es posible encontrar un corte funcional semejante o asimilable)

  6. Se configura como un sistema estable pensado para que los funcionarios permanezcan en la organización y desarrollen en ella todos sus servicios.

    Esta idea acaba teniendo un reflejo evidente en los estatutos de funcionarios que rigen la actividad sobre todo en dos aspectos: las retribuciones, en las que aparecen conceptos retributivos ligados a la permanencia en la función; y , en la provisión de puestos de trabajo, en la que el factor antigüedad se consolida como un factor relevante para obtener los nuevos puestos que vayan quedando vacantes en las organizaciones.

  7. Se crea una cultura ? que no se valora ? sobre la propia organización que suple algunas de las deficiencias esenciales del sistema con la realimentación procedente de la propia organización y de los empleados que sirven en la misma.

    De hecho esta ?cultura? es la que suple algunas de las lagunas esenciales de los modelos de recursos humanos y señaladamente la que se refiere al reciclaje y la formación práctica de muchos servidores públicos que obtienen su adaptación al puesto en concreto, precisamente, de la instrucción que le aportan sus compañeros.

  8. Permite una gestión más centralizada en la que se suplen o realizan funciones de reclutamiento y reasignación desde una perspectiva interorgánica.

    Sin lugar a dudas en los modelos avanzados de función pública estable uno de los retos esenciales que se plantean es el la efectividad y la rapidez de los sistemas de reclutamiento. Cuando más avanzadas son las burocracias mayor especialización se establece en los sistemas de selección y, por ende, más largos y costosos son los procesos selectivos. La unificación de los mismos permite una optimización, en términos generales, de los procesos.

    En resumen podemos establecer las siguientes características del modelo de carrera:

    * Selección Homogénea * Posibilidades de movilidad interorgánica. * Reglas de promoción estables.

    * Estabilidad frente al cambio

    Frente a esto podemos cifrar en los siguientes los puntos potencialmente negativos:

  9. Exige una delimitación funcional clara de todas las tareas desarrolladas por una organización. La dispersión real de las funciones desarrolladas por las organizaciones de nuestros días hace cada vez más complejo que la estructuración en cuerpos permita cubrir la totalidad de las funciones desarrolladas por la Administración.

    La tendencia a la especialización funcional es la que puede acabar con una proliferación de cuerpos de tal nivel que las ventajas que se han apuntado anteriormente acaben perdiendo su virtualidad esencial.

  10. Conlleva una gestión centralizada en manos de un órgano central que es el debe asignar los recursos escasos a cada uno de los demandantes de efectivos de cada cuerpo.

    El papel del órgano central se presenta como especialmente complejo por dos tipos de razones:

    - La tensión con el resto de departamentos que consideran sus negativas o sus restricciones como una forma de negar los medios para poder cumplir los propios fines asignados en la organización en cuestión.

    La dispersión de responsabilidades entre el auténtico gestor y el proveedor interno de servicios puede revelarse como una forma de exculpación para el cumplimiento de las responsabilidades administrativas asignadas.

    - La confrontación permanente entre el responsable de los recursos humanos y las unidades de gastos (Hacienda, Costes, etc...) produce no solo una eventual crisis en el sistema sino sobre todo una posibilidad de diluir las propias responsabilidades en los órganos centrales y en la organización, considerada, en si misma. De ahí que no sea infrecuente que los teóricos apunten a la necesidad de que las unidades de recursos humanos y las de costes dependan de una misma autoridad y tengan una referencia común.

  11. No permite la evolución funcional de las organizaciones que resultan condicionadas por el propio contenido funcional asignado a cada cuerpo de funcionarios.

    De hecho algunas de las normas de función pública que se han dictado en las últimas décadas en los países de nuestro entorno tienen como referencia la de alertar contra la apropiación funcional por los cuerpos de funcionarios10. Esto merma la capacidad de transmutación funcional de las organizaciones y, en muchos casos, la capacidad de afrontar rápidamente la titularidad y el ejercicio de nuevas funciones frente a la sociedad.

    Podemos, en consecuencia con lo indicado, establecer las siguientes referencias

    * Tendencia a la apropiación de funciones * Gerontocracia

    * Incapacidad o dificultades innovativas

    * Encorsetamiento de la organización por su separación de las funciones reales * El corporativismo

    Estas características (positivas y negativas) que sucintamente acaban de verse nos permiten indicar que el sistema de cuerpos de funcionarios está muy aceptado en las organizaciones centralizadas y esencialmente burocratizadas y, por el contrario, no muy aceptado en el ámbito de las Administraciones instrumentales configuradas como prestadoras de servicios y en las que los defectos apuntados son especialmente perceptibles y, por tanto, más agudos.

    1.2. El sistema de individualización de los puestos de trabajo.

    Se trata de un sistema novedoso, con referencia al anterior, y procede de la cultura anglosajona. Toma como punto de referencia la indicación de cada tarea funcional es distinto y, por tanto, los requisitos de selección, provisión para cada puesto de trabajo.

    El empleado público entra en la organización para prestar servicio en dicho puesto de trabajo y no se espera que el mismo promocione o cambie en el mismo. Su incentivo...

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