Estado de bienestar y protección de la vejez, discapacidad y dependencia

AutorAna María Delgado García - Rafael Oliver Cuello - Ignasi Beltran de Heredia Ruiz
Cargo del AutorProfesora de Derecho Financiero y Tributario, Universitat Oberta de Catalunya - Profesor de Derecho Financiero y Tributario, Universitat Pompeu Fabra - Profesor de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Universitat Oberta de Catalunya
Páginas19-116

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2.1. Introducción y delimitación del objeto de estudio

El Estado de Bienestar está formalmente reconocido en la Constitución española en el art. 1, cuando declara que España es un "Estado Social y Democrático de Derecho". El principio redistributivo implícito en esta proclamación (que se reitera en el art. 9.2 CE), se corporiza en el sistema fiscal o en el gasto social. Dejando de lado el primero, por cuanto es objeto de un pormenorizado análisis con posterioridad, el gasto social, a grandes rasgos, puede canalizarse a través de la promoción social (el acceso a la educación gratuita y, como derivación, el acceso a la cultura; el derecho al trabajo y, como derivación, derecho a la formación y readaptación profesional); o bien, a través de la protección social. Y ésta puede dispensarse a través de prestaciones contributivas y no contributivas o asistenciales.7Las prestaciones contributivas pueden definirse, sintéticamente, como un mecanismo dirigido a organizar la solidaridad frente a los riesgos que pesan sobre la fuerza de trabajo y el ámbito profesional,8a partir de las cotizaciones y los vectores contributivos y de proporcionalidad.

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Las prestaciones no contributivas o asistenciales, en cambio, se caracterizan básicamente por estar pensadas para atender a situaciones de necesidad y extenderse a todos los ciudadanos, cuyos recursos (materiales, culturales y sociales) son tan débiles que quedan excluidos de los modos de vida mínimos aceptables en el Estado en el que residen.9Por tanto, no tienen en cuenta, al menos de un modo prioritario, las actividades profesionales y/o cotizaciones que hayan podido tener con anterioridad. Así, su operatividad difiere notablemente de las contributivas, pues, aunque también son una proyección de una determinada idea de reparto de los riesgos frente a determinadas contingencias, éstas se articulan a partir de la solidaridad de toda la sociedad, pues, se financia mayormente a través de los impuestos. Esto es, se configuran a partir de un mecanismo de socialización total de los costes, excediendo del ámbito profesional,10al menos, en partir de la configuración fijada en el Pacto de Toledo (1995). Aunque, ciertamente, éste no puede calificarse como un criterio diferenciador determinante, pues, a pesar del propósito manifestado en el citado Pacto, la financiación exclusiva a cargo de los presupuestos generales del Estado aún está lejos de ser una realidad.11En definitiva, más allá de estos aspectos cuantitativos (o financieros),12parece que lo determinante para distinguir ambas tipologías de prestaciones radica, como se ha expuesto, en aspectos cualitativos, esto es, en la propensión universalizadora de las prestaciones no contributivas o asistenciales frente a los riesgos que se derivan de las situaciones de necesidad.

Y, es precisamente en esta dimensión de la protección social donde radica nuestro interés. Y, más concretamente, en aquellos colectivos que presentan más vulnerabili-

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dad: las personas mayores y/o que padecen una minusvalía y/o son dependientes (variables que, por motivos biológicos, es frecuente que se presenten simultáneamente).13Llegados a este estadio, entendemos que, con carácter previo, debemos hacer referencia a la denominada como "asistencia social", como un campo de actuación protectora diferenciado de la "Seguridad Social".14Dimensión de suma importancia, por cuanto que incide en el medio a través del cual se aspira a dar respuesta a estas situaciones de necesidad.

No obstante, esta distinción no es, en absoluto, tarea sencilla, por los siguientes motivos:

  1. Porque el término "asistencia", y su adjetivación asistencial, alcanzan múltiples significados y encuentran numerosas aplicaciones, dificultando notable-mente todo intento de armonizar este campo de la protección social.15

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  2. Porque no existen parámetros constitucionales que permitan dilucidar cuáles pueden ser estas prestaciones, o bien, cuáles son sus elementos caracterizadores.16El art. 148.1.20 CE se refiere lacónicamente a la "asistencia social", sin mayores precisiones, y el art. 41 CE también emplea el término "asistencia". Lo que, quizás, permita afirmar, en conjunción con el art. 149.1.17 CE, que ambos términos no son coincidentes,17dificultando, aún más, su posible delimitación conceptual. Por su parte, el TC ha confirmado (obviamente) que "la noción de asistencia social no está precisada en el texto constitucional". De modo que "ha de entenderse remitida a conceptos elaborados en el plano de la legislación general, que no han dejado de ser tenidos en cuenta por el constituyente" (STC 76/1986, FJ 6).

    No obstante, esto no ha impedido que el propio TC haya ido construyendo (SSTC 76/1986, 171/1998 y 239/2002) una definición de la noción de "asistencia social". En efecto, según la STC 76/1986 "esta asistencia social aparece como un mecanismo protector de situaciones de necesidad específicas, sentidas por grupos de población a los que no alcanza aquel sistema y que opera mediante técnicas distintas de las propias de la Seguridad Social. En el momento actual, con independencia de que la evolución del sistema de Seguridad Social pueda ir en la misma dirección, es característica de la asistencia social su sostenimiento al margen de toda obligación contributiva o previa colaboración económica de lo destinatarios o beneficiarios" (FJ 6).

    Y, la STC 239/2002 ha afirmado que "pese a la dificultad y complejidad que lleva consigo todo intento de deslinde de las fronteras entre la Seguridad Social y la asistencia social en el actual contexto normativo, habida cuenta de la recíproca y progresiva evolución tanto de la Seguridad Social (con una paulatina tendencia a la universalización y a la ampliación de su campo de protección), como de la propia asistencia social que más allá de la clásica beneficencia, como se infiere de la STC 76/1986, de 5 de junio, tiende a paliar necesidades no cubiertas, o cubiertas de modo insuficiente, por el cuadro prestacional estable de la Seguridad Social), existen diferencias relevantes en-

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    tre estas ayudas y las pensiones no contributivas de invalidez y jubilación incluidas en el sistema de la Seguridad Social" (FJ 8).

    En definitiva, a partir de dichos pronunciamientos, puede entenderse que para el Tribunal Constitucional la asistencia social describe un campo de actuación que, más allá de la mera beneficencia, está dirigido a proteger a las personas que en situaciones de necesidad no reciben la cobertura de la Seguridad Social o del sistema nacional de salud, o bien, la que reciben no es suficiente, y todo ello al margen de toda obligación contributiva. Por consiguiente, el mecanismo asistencial sólo juega de forma subsidiaria respecto del ámbito propio de la Seguridad Social.18No obstante, se ha precisado que a esta noción de "asistencia social" debería añadirse dos elementos más: por un lado, que la situación de necesidad debería vincularse a la prueba de una verdadera carencia de recursos para tener una existencia digna; y, por otro, que, además, la persona afectada no pueda valerse por sí misma para superar esta situación.19En cualquier caso, el planteamiento del TC ha llevado a un sector de la doctrina a afirmar, con acierto, que en la medida que la STC 76/1986 vincula la asistencia social a lo que en cada momento histórico sea la Seguridad Social deja vacío el primero de los conceptos.20Sin olvidar, en paralelo, que parece poco probable que puedan establecerse fronteras claras, pues, como afirma de la Villa, el "Tribunal Constitucional ha establecido sin fisuras la doctrina de que los derechos sociales reconocidos en la Constitución no fijan un modelo único e invariable sino que permiten desarrollos legislativos plurales, admisibles todos ellos en cuanto que respeten el contenido esencial del derecho y sean recognoscibles como tales derechos".213. Porque su distinción con la propia "Seguridad Social" es compleja, pues, ésta, juntamente con las prestaciones no contributivas descritas, también dispensa

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    otras de naturaleza "asistencial" (denominada como "asistencia social interna" o "prestaciones asistenciales de la seguridad social",22según los arts. 55 y 56 TRLGSS).23De modo que puede entenderse que las pensiones no contributivas "invaden un campo que era reservado a la asistencia social", evidenciando una expansión de la Seguridad Social.24Y

  3. Porque la cuestión relativa a la organización territorial del Estado se encuentra comprometida.25En efecto, ésta es una materia en la que las CCAA pueden asumir competencias (art. 148.1.20 CE), dando...

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