El bien jurídico protegido en los delitos urbanísticos del artículo 319 del Código Penal
| Autor | María José Sánchez Robert |
| Páginas | 74-112 |
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De acuerdo con el principio de intervención mínima, se tipifican, en el artículo 319 del Código Penal, las más graves conductas contra la disciplina urbanística contenidas en la normativa de la ordenación del territorio; sin embargo, el bien jurídico protegido, a juicio de GIMÉNEZ GARCÍA, no es tanto la protección con la sanción penal de la normativa administrativa, sino que más bien "el delito urbanístico" protege "el valor material de la ordenación del territorio en su sentido constitucional de la utilización racional del suelo orientado
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a los intereses generales". El urbanismo constituye ""una perspectiva global e integradora de todo lo que se refiere a la relación con el medio en el que se desenvuelve, y hace de la tierra, y del suelo su eje operativo""107. Esta primera afirmación no puede ponerse en duda.
Como también expone GÓRRIZ ROYO108, nuestra Constitución hace una clara exposición al incorporar referencias que dotan de contenido material a la estructura jurídica e incluso al bien jurídico protegido, ordenación del territorio, propiciando una regulación punitiva, por separado, del medio ambiente, que no es siempre seguida por legislaciones que optan por modelos, en ocasiones, bastantes diferenciados en sus ubicaciones sistemáticas, así como en las propias técnicas utilizadas para articular la intervención penal, de manera directa o indirecta, en relación con las infracciones de alcance urbanístico109.
En el apartado anterior, hemos analizado, precisamente, los aspectos generales relativos al contenido del Título XVI del Código Penal, procediendo ahora situarnos en el bien jurídico contemplado por el artículo 319 del Código Penal, como parte esencial del objeto de esta investigación.
El bien jurídico protegido en el Capítulo Primero del Título XVI, es la ordenación del territorio y el urbanismo. Más concretamente, la normativa reguladora de la ordenación del territorio y el urbanismo. Se va a proteger el adecuado reparto y distribución del suelo para sus diversos usos, ya que la ordenación racional del territorio en las sociedades modernas constituye un elemento indispensable para asegurar el funcionamiento del sistema social y posibilita la pacífica participación de los ciudadanos en el mismo, con el propósito de satisfacer sus necesidades existenciales y humanas110. Se trata, lógicamente, de un bien jurídico, como dijimos, de carácter colectivo o difuso, en el sentido de que tiene una gran relevancia social y, además, en su pro-
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tección están interesadas por igual todas las capas de la población111.
Esto, en una primera aproximación.
Debemos considerar, ante todo, que la redacción primitiva del artículo 319112fue objeto de una importante modificación operada por la Ley 5/2010 de 22 de junio113. Aunque el legislador es consciente
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de la conexión entre medio ambiente y la ordenación del territorio y el urbanismo, el artículo 319 se desvincula de la problemática medioambiental, debido a que no se refiere a acciones que en sí mismas suponen un peligro para la calidad de vida, entorno o medio donde se desenvuelve la vida, sino acciones antinormativas, contrarias a las normas administrativas, independientemente de que generen aquel peligro114. Por lo que el bien jurídico ha de ser necesariamente más concreto.
El punto de partida político-criminal es el que rige la inclusión de los diferentes tipos en la legislación penal, mediante la determinación de la conducta típica y la tutela de un determinado bien jurídico que es merecedor de la salvaguarda en el Derecho punitivo -Derecho que posee una fuerte severidad sancionadora dentro del Ordenamiento jurídico-. Debemos considerar que no todo objeto tutelado por dicho Ordenamiento jurídico, merece la consideración de bien jurídico protegido. Sólo los bienes o intereses más relevantes, de cara a la convivencia en el seno de la comunidad y frente a graves agresiones, serían considerados bienes jurídicos protegidos por el Derecho Penal. Estaríamos ante intereses vitales para el hombre en su coexistencia en la sociedad, a los cuales el legislador otorga la máxima tutela posible.
La norma penal no sólo se deriva de la necesidad de protección del bien jurídico en su génesis articuladora, sino que, además, el bien
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jurídico protegido sirve de criterio valorativo e integrador de la interpretación y aplicación del tipo legal. De ahí la importancia de la delimitación en el concepto y alcance, así como la concreción de los límites de cada bien jurídico protegido en la legislación penal115.
Dada su novedad en el ámbito punitivo, la inclusión de los delitos sobre la ordenación del territorio y el urbanismo en el Código Penal de 1995, no pasó inadvertida en el seno de la doctrina científica.
Como vimos, la ubicación sistemática, en el Proyecto de Código Penal de 1980, que utilizó la denominación "delitos contra la ordenación urbanística", situándolos en el marco de las infracciones penales contra el orden socioeconómico, ya fue acreedora de las primeras críticas doctrinales, que entendían que el bien jurídico protegido en el delito urbanístico no era, en ningún caso, de carácter socioeconómico116. En esta línea podríamos enmarcar la valoración de BLANCO LOZANO, quien, atendiendo a la Exposición de Motivos de este Proyecto, consideraba, no obstante, opinión que comparto, que se trataba de una auténtica demanda de la sociedad117.
La doctrina acogió favorablemente la tipificación penal de determinadas conductas, atendiendo al fracaso del Derecho Administrativo, que fue el que tradicionalmente reguló y tuteló el planeamiento territorial y urbanístico, padeciendo la crisis especulativa del suelo y las edificaciones, así como los efectos de las nuevas construcciones (producto de la expansión demográfica en los ámbitos urbano, paisajístico, ambiental, y de la calidad de vida humana en general)118. Estos motivos presidieron el debate parlamentario que tuvo su culminación, cuando definitivamente fueron implantados los delitos relativos a dicho marco punitivo.
Algunos autores, como vimos, se mostraron recelosos de la inclusión de las conductas antiurbanísticas en el marco penal119. Aunque no compartimos los motivos que tienen para ello, entendemos que
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existe un escaso condicionamiento por parte del juzgador penal en una disciplina administrativamente tan compleja, prolija, inconexa, farragosa, y en definitiva, conceptualmente ingente como es el Derecho urbanístico120. Las normas urbanísticas provienen de diversas fuentes, y este hecho es importante resaltarlo, debido a que no sólo se trata de fuentes supraestatales sino estatales, autonómicas y municipales que, de cara a llenar de contenido las normas penales en blanco, por efecto del reenvío normativo, la misma conducta, dependiendo de la Comunidad Autónoma o municipio en que nos encontremos, podría acarrear distintas consecuencias jurídicas, pudiendo incluso llegar a violar, como indicamos, el principio de igualdad ante la ley, y más concretamente en el ámbito penal121.
Más que impedimento para su tipificación penal, lo dicho ante-riormente debería ser un estímulo para la articulación de las reformas y la armonización de la legislación material y procesal, así como la preparación judicial para lograr un mayor y mejor conocimiento de las causas de dichos delitos. En opinión de BENÍTEZ ORTÚZAR, acerca de la tipificación de los delitos contra la ordenación del territorio, "la necesidad de llevar al Derecho punitivo determinadas conductas de ámbito urbanístico realmente no es nueva. En la década de los ochenta del pasado siglo XX la propuesta de penalización de determinadas conductas en materia urbanística se presenta con una doble coincidencia temporal: de un lado, coincide con un efervescente movimiento de reforma de la legislación punitiva, con objeto de adaptar un bloque legislativo procedente del antiguo régimen al texto constitucional de 1978; de otro lado, se hace cada vez más patente el hecho de que la sociedad va adquiriendo conciencia del deterioro de intereses de toda la comunidad, que se van produciendo como resultado de la plasmación, en la ordenación del territorio, de los efectos devastadores de las actuaciones urbanísticas derivadas del importante desarrollo económico que se produce en Europa occi-dental, en general, y en el Estado español, en particular, a partir de los años sesenta y setenta"122.
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Para dilucidar si la ordenación del territorio es un bien jurídico y de serlo cuál es su contenido, señala, desde una perspectiva general, DE LA CUESTA ARZAMENDI que la ordenación del territorio rellena el concepto sustancial del bien jurídico tutelado en Derecho Penal sin dificultades123. Ello es debido a que los sistemas sociales vienen constituidos por la ordenación del territorio de forma racional, es decir, el adecuado reparto y distribución del suelo para sus diver-sos usos, y constituyen el elemento indispensable en los sistemas sociales donde vivimos, asegurando el funcionamiento de éstos para conseguir la pacífica participación de los ciudadanos en dicho sistema, con la finalidad de que satisfagan sus necesidades existenciales y humanas. Nos encontramos, según la denominación utilizada por GÓRRIZ ROYO, ante los "derechos de prestación"124y FERRAJOLI los denomina "derechos-expectativa"125, derechos como expectativas positivas que implican, respecto a los poderes públicos, algunas obligaciones de prestación.
Los conceptos de ordenación del territorio y el urbanismo obedecen, pues, a intereses colectivos que poseen una importancia material que ha sido constatada, aunque tendremos que concretar su perfil. Tenemos que concretarlos para diferenciarlos...
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