La base jurídica de la directiva 94/62/CE y sus consecuencias
| Autor | Rubén Serrano Lozano |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho. Profesor Asociado de Derecho Administrativo de la Universidad de Castilla-La Mancha |
| Páginas | 221-279 |
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La Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases se adoptó sobre la base jurídica del artículo 100 A (actual art. 95) del Tratado. Sus modificaciones posteriores, llevadas a cabo por medio de las Directivas 2004/12/CE Page 222 y 2005/20/CE, como no podía ser de otra manera, también han tenido por base jurídica el artículo 95.1 TCE. Este aspecto no es baladí. Si bien, de sus consecuencias en términos generales ya hemos dado cumplida referencia, ahora conviene precisarlas en términos concretos. Debe destacarse que de la Directiva 94/62 no se ha cuestionado la validez de su base jurídica, como sí sucedió con la Directiva 91/156/CE y, de hecho, a nuestro entender su base jurídica fue acertada, puesto que, siguiendo la teoría del centro de gravedad, del análisis de su objetivo y contenido resultan los suficientes datos objetivos que permiten concluir que su objetivo principal es garantizar el funcionamiento del mercado interior así como evitar las distorsiones de la competencia y que su objetivo accesorio es la protección del medio ambiente499.
La Directiva se refiere, como su propia rúbrica indica, a los envases y residuos de envases, y, asimismo, en su artículo 2 prevé que se aplicará a "todos los envases puestos en el mercado en la Comunidad y a todos los residuos de envases, independientemente de que se usen o produzcan en la industria, comercio (...) hogares, sean cuales fueren los materiales utilizados".
En este sentido, conviene tener presente que los envases son productos. Pero, es más, los mismos tras agotar su vida útil y convertirse en residuos de envases o en envases usados500 siguen siéndolo, aceptándose para los residuos de envases las mismas consideraciones efectuadas por el TJCE en 1992 para los residuos, en el asunto de los residuos valones.
Con ello, pretendemos poner de manifiesto que en la promulgación de esta Directiva estuvo muy presente la consideración de la doble vida del envase, en cuanto envase y en cuanto a residuo, pero, en última instancia y en ambos casos, se trata de productos sometidos a las reglas de la libre circulación de mercancías, Page 223 situándose dentro de un mercado donde se debe respetar, asimismo, las reglas de la competencia.
En nuestra opinión, el legislador comunitario fue muy consciente de la enorme importancia del envase en nuestra forma actual de vida, que por multitud de factores: sociales, sanitarios o higiénicos, de seguridad para los consumidores etc. (que fueron señalados en nuestro primer capítulo), convierten al envase en un elemento tan omnipresente en nuestra existencia cotidiana que difícilmente hoy podemos imaginar un producto que se ponga en el mercado sin envase. Todos estos motivos estimamos que fueron contemplados por el legislador comunitario que mostró una preocupación mayor por la dimensión económica del envase que por la dimensión ambiental del mismo, razón por la cual se adoptó la Directiva 94/62 sobre la base jurídica del artículo 100 A, consideración que resulta asimismo extensible a las Directivas 2004/12/CE y 2005/20/CE. Partiendo de esta base se estructura el régimen jurídico de la Directiva, cuyos máximos exponentes entendemos que son los artículos 6.6 (actual artículo 6.10) y 7 de la misma, que, por encima de motivaciones medioambientales (que, sin duda, también se toman en cuenta y de manera importante), persiguen evitar obstáculos al comercio y distorsiones de la competencia, como veremos a continuación.
Hemos de advertir que cuanto se va a analizar en este epígrafe responde a las consecuencias dimanantes de la redacción originaria del artículo 6.6 de la Directiva 94/62/CE así como de los objetivos iniciales de reciclado y valorización establecidos en la misma. Con posterioridad, la Directiva 2004/12/CE modificó la Directiva 94/62/CE y, entre otras modificaciones, dio nueva redacción al artículo 6 en su integridad. Tras dicha modificación, el contenido del artículo 6.6 ha pasado a constituir el nuevo artículo 6.10. No obstante, las consideraciones efectuadas en este epígrafe resultan un precedente valioso para una futura aplicación de este art. 6.10 con respecto a los nuevos objetivos de reciclado y valorización establecidos en el actual artículo 6.1 letras a), b), c), d) y e).
Hecha la advertencia, es necesario recordar que la Directiva 94/62 estableció unos objetivos cifrados y fechados de reciclado y valorización en su artículo 6.1501, que se inscribían "dentro de unos márgenes determinados, a fin de tomar en consideración las distintas situaciones imperantes en los Estados miembros, y Page 224 de evitar la constitución de barreras al comercio y a la producción de distorsiones de la competencia". (Considerando 13).
Ahora bien, los objetivos establecidos por el art. 6.1, apartados a) y b) se han modulado a fin de tomar en consideración las distintas situaciones de los Estados miembros en cuanto a la posibilidad de alcanzar dichos objetivos, ya fuera porque se situaban por debajo o por encima de los mismos. Así pues, en cuanto a la toma en consideración de situaciones nacionales que estaban por debajo de alcanzar los porcentajes de reciclado y valorización señalados por el artículo 6.1, reconoció expresamente tres casos que son: el de Grecia, irlanda y Portugal, permitiéndoles alcanzar objetivos más reducidos502. Y, por cuanto se refiere a la toma en consideración de situaciones nacionales que estén por encima del margen de los objetivos de reciclaje y valorización señalados por el artículo 6. 1, se permitió que los Estados miembros pudieran rebasarlos, pero sólo tras la confirmación de estas medidas por la Comisión, una vez que se ha verificado (con la cooperación de los Estados miembros) que dichas medidas no provocan distorsiones al mercado interior ni impiden que los otros Estados cumplan con lo dispuesto en la Directiva503, a tenor de lo dispuesto en el artículo 6. 6 de la misma504.
La singularidad del procedimiento que prevé el artículo 6. 6 de la Directiva 94/62 radica en que se trata de un procedimiento de autorización. Además, dicho procedimiento se inicia con la notificación de los proyectos de medidas nacionales Page 225 que persigan objetivos mayores de reciclado y valorización sobre la base del procedimiento establecido en la Directiva 83/189/CEE505, pero su desarrollo transcurre con arreglo al artículo 6. 6, llevándose a cabo la cooperación prevista de los Estados miembros con la Comisión mediante el procedimiento del Comité establecido en el artículo 21 de la Directiva 94/62. Así ha sucedido en los casos austriaco (Decisión 1999/42/CE, de la Comisión, de 22 de diciembre de 1998), belga (Decisión 1999/652/CE, de la Comisión, de 15 de septiembre de 1999 y Decisión 2003/82/CE, de la Comisión, de 29 de enero de 2003506) y neerlandés (Decisión 1999/823/CE, de la Comisión, de 22 de noviembre de 1999).
Insistimos, estamos ante un procedimiento de autorización y, hasta la fecha, sólo Austria, Bélgica y Países Bajos han sido autorizados por este cauce para instaurar objetivos mayores de reciclado y valorización que los previstos en las letras a) y b) del artículo 6. 1 de la Directiva, por medio de las mencionadas Decisiones "autorizatorias"507. Esta...
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