Las barreras a la aplicación del derecho internacional por las jurisdicciones estatales

AutorAlfonso Iglesias Velasco
CargoProfesor Titular de Derecho Internacional Público de la Universidad Autónoma de Madrid (UAM)
Páginas107-131

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I Introducción

El presente artículo va a estar dedicado al estudio de aquellos obstáculos de derecho positivo y jurisprudencial establecidos con el propósito de imposibilitar a los jueces y tribunales estatales la implementación de las normas jurídicas internacionales –o domésticas, pero con relevancia exterior–, y evitar así las reclamaciones judiciales basadas en Derecho internacional. De este modo, se dificulta en realidad la integración plena del ordenamiento internacional en los sistemas jurídicos nacionales. Por tanto, vamos a analizar tanto el escollo que supone la inmunidad del Estado extranjero, que posee un carácter tanto legislativo como judicial, como dos barreras doctrinales conocidas, las teorías de la “Cuestión Política” y del “Acto de Estado” (Act of State), construidas ambas por la jurisprudencia y que se han venido utilizando sobre todo por los órganos judiciales de los ordenamientos nacionales de Common law, y concretamente de Estados Unidos.

No obstante, han de subrayarse las diferencias entre la inmunidad del Estado extranjero y las doctrinas del “Acto de Estado” y de la “Cuestión Política”: en primer lugar, la inmunidad del Estado extranjero es ella misma una norma de Derecho internacional general aceptada y aplicada universalmente, a diferencia de las doctrinas luego indicadas. En segundo lugar, también difiere el momento de operación de tales escollos, pues la inmunidad del Estado extranjero funciona ex ante como una excepción procesal al ejercicio de jurisdicción del tribunal del Estado territorial (o tribunal del foro) –que por ello se ve abocado a reconocer su carencia de competencia para enjuiciar el caso ante él planteado–, mientras que por su parte las teorías del “Acto de Estado” y de la “Cuestión Política” no actúan en calidad de excepciones al ejercicio de jurisdicción sino que lo hacen posteriormente, cuando el tribunal ya está ejerciendo su competencia y conociendo el fondo del pleito. En tercer lugar, para que resulte aplicable la inmunidad del Estado extranjero, se requiere que él mismo haya sido demandado ante los tribunales del foro, mientras que la teoría del “Acto de Estado” no exige que el propio Estado extranjero sea parte en el proceso, sino que basta con cuestionar la validez de un acto interno suyo durante el procedimiento judicial1.

Por otro lado, las teorías doctrinales de la “Cuestión Política” y del “Acto de Estado” pueden ser consideradas complementarias: así, la aplicación de la primera impide la revisión judicial de los actos de un Estado por sus propios tribunales domésticos, y la segunda sirve para evitar el control judicial interno del comportamiento de un Estado extranjero, pues impide a los jueces domésticos pronunciarse sobre la licitud internacional de actividades

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soberanas foráneas –ya se trate de legislación, reglamentación o actos administrativos– o, poder dejar de aplicarlas si vulneran el Derecho internacional.

Como resulta evidente, la aplicación de estas teorías conlleva un efecto altamente limitativo a la hora de incorporar el Derecho internacional en los sistemas jurídicos estatales, pues además pueden ser utilizadas tanto en relación con tratados internacionales como en supuestos de Derecho consuetudinario. Pasaremos ahora a desarrollar cada uno de estos puntos, adoptando para ello la doble perspectiva del Ordenamiento español y del Derecho comparado.

II La inmunidad del estado extranjero

Este principio de la inmunidad del Estado extranjero consiste en que los tribunales de un Estado han de abstenerse de ejercer jurisdicción, en ciertos casos, en procesos incoados contra otro Estado (inmunidad de jurisdicción) y, en una fase ulterior, han de evitar adoptar medidas de ejecución contra sus bienes (inmunidad de ejecución)2. Esta regla está considerada como una norma consolidada de Derecho internacional consuetudinario3, y ha sido

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desarrollada a su vez por un considerable número de textos normativos, tanto nacionales como internacionales, si bien perdura cierta inseguridad sobre cual es su alcance exacto.

En este contexto, resulta de gran relevancia el proceso codificador universal desarrollado en el marco de la ONU y culminado en 2004 con la adopción de la Convención de las Naciones Unidas sobre las inmunidades jurisdiccionales de los Estados y de sus bienes, que, pese a no encontrarse aún en vigor como tal tratado, ha servido para clarificar el Derecho internacional consuetudinario vigente en este ámbito4.

Esta inmunidad, cuyo fundamento se encuentra en la soberanía estatal y el principio de no intervención, es aplicada por los tribunales del foro como una excepción procesal al ejercicio de su jurisdicción en casos en los cuales habrían de ser competentes prima facie, según las normas nacionales de competencia judicial. Ahora bien, la práctica de los Estados no ha fijado de modo uniforme el alcance de este principio5, lo que explica la disposición estatal e internacional a regularlo a través de textos normativos6, así como el esfuerzo internacional por codificarlo7.

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Con respecto a su alcance, tradicionalmente suelen explicarse dos teorías opuestas: por un lado, la doctrina de la inmunidad absoluta de jurisdicción, que fue dominante en el siglo XIX, mantiene que los tribunales del Estado territorial donde se incoa el procedimiento judicial (tribunales del foro) no pueden ejercer nunca jurisdicción en un proceso cuando la parte demandada es un Estado extranjero, salvo renuncia del mismo8. Por otro lado, la tesis restringida o relativa limita el principio de inmunidad, pues establece que dicho Estado extranjero sólo disfrutará de inmunidad de jurisdicción ante los tribunales del foro cuando ha efectuado actos de poder público o de soberanía (actos iure imperii), pero no si ha realizado actividades de carácter privado (actos iure gestionis). Desde esta perspectiva, el criterio empleado para distinguir si se concede o no inmunidad al Estado extranjero es la naturaleza del acto que ha realizado dicho Estado, de modo que disfrutará de inmunidad en sus actos de naturaleza pública –cuando el Estado actúa en la esfera del Derecho público, ejerciendo (o pudiendo ejercer) prerrogativas del poder público–, pero no en sus actos de naturaleza privada, cuando el Estado opera en el marco de una relación de Derecho privado pues, de hecho, ese tipo de actividades pueden ser efectuadas por particulares9. Por tanto, el fundamento de dicha tesis restringida de la inmunidad del Estado se encuentra en la necesidad de otorgar seguridad jurídica e igualdad de condiciones a todos los sujetos que operan en el marco del Derecho privado, sin discriminaciones ni tratos privilegiados arbitrarios.

En la práctica, la doctrina de la inmunidad limitada se ha ido imponiendo en los sistemas jurídicos nacionales y en el Derecho internacional, como puede verse en la Convención de las Naciones Unidas10.

Lógicamente, la inmunidad otorgada a los Estados extranjeros supone un obstáculo a la implementación efectiva de reclamaciones ante los tribunales domésticos, y en este sentido

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se ha propuesto excluir esa inmunidad jurisdiccional cuando una institución internacional ya haya realizado una determinación autoritativa sobre el fondo del litigio11.

Asimismo, se viene asentando en los últimos años una sólida trayectoria doctrinal para incluir como excepción adicional a la inmunidad del Estado la violación grave de normas de ius cogens, para de esta manera prevenir que empleados estatales puedan participar en vulneraciones graves de derechos humanos o normas humanitarias12. Sin embargo, no puede afirmarse de modo absoluto a día de hoy que una norma de Derecho internacional general ampare la exclusión de la inmunidad del Estado extranjero ante una demanda (de responsabilidad civil) motivada por una violación grave de derechos humanos o un crimen internacional, como puede comprobarse en la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre el asunto Al-Adsani, que consideró como no absoluto el derecho de acceso a los tribunales –recogido en el artículo 6 de la Convención de Roma–, sino que podía verse limitado por la aplicación de normas del Derecho internacional público generalmente reconocidas, como la inmunidad del Estado13.

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Veamos cómo ha funcionado este obstáculo a la actividad jurisdiccional interna en distintos Estados, entre ellos España.

1. Notas de Derecho Comparado

Para analizar la inmunidad en este apartado, hemos elegido los sistemas jurídicos nacionales de Estados Unidos y de Alemania por considerarlos representativos, respectivamente, del sistema anglosajón de Common Law y del orden continental europeo de Derecho Civil.

  1. En Estados Unidos, la práctica judicial hasta el siglo XX había aplicado la doctrina absoluta de la inmunidad de jurisdicción del Estado extranjero. De hecho, la literatura estadounidense suele remontarse, como formulación clásica de esta tesis absoluta, a la sentencia del Tribunal Supremo de Estados Unidos de 1812 en el caso The Schooner Exchange v. McFaddon14.

    En efecto, durante mucho tiempo los órganos judiciales estadounidenses otorgaron a los Estados extranjeros inmunidad sin excepciones, de conformidad con el precedente jurisprudencial citado15, al entender que la misma devenía condición imprescindible para el mantenimiento de relaciones amistosas con otros países.

    Sin embargo, el incremento del tráfico comercial permitió comprobar que realmente el Derecho internacional no imponía la inmunidad de los Estados cuando realizaban acti-

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    vidades comerciales, aparte de que en esos casos la misma privaba a los particulares del derecho al auxilio judicial necesario y...

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