La intervención administrativa en las actividades de baja incidencia en el entorno. Complejidad y evolución de la técnica de la comunicación ambiental
| Autor | Mariola Rodríguez Font |
| Cargo del Autor | Profesora de Derecho Administrativo. Universidad de Barcelona |
| Páginas | 107-141 |
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La incorporación al Derecho español de la Directiva 96/61/CE, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y control integrados de la contaminación229mediante la Ley 16/2002, de 1 de julio230, supuso como es sabido una nueva manera de concebir la protección del medio ambiente. Sobre el eje de la llamada autorización ambiental integrada se aglutinó, para las actividades potencialmente más peligrosas, el conjunto disperso de autorizaciones de carácter ambiental exigibles.
En este contexto, algunas Comunidades Autónomas, bajo el respeto a los objetivos y principios de la política comunitaria del medio ambiente, optaron por un sistema de intervención administrativa sobre las actividades de los particulares basado en el control integrado de la contaminación, en la coordinación institucional pero, también, en el trato proporcional –al potencial impacto sobre el medio– de las actividades industriales.
Más allá del estricto ámbito de aplicación de las disposiciones comunitarias y estatales, autonomías como la catalana apostaron por un sistema de intervención que armonizara la protección del medio ambiente y el desarrollo económico, abarcando el total de las actividades productivas desarrolladas en
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el territorio. Se instauraron distintos regímenes en función de la incidencia sobre el medio de las actividades en una regulación innovadora que, sobre la base de una mayor colaboración y corresponsabilización del sector privado, reservaba el llamado régimen de comunicación ambiental para aquellas de menor impacto.
La evolución del régimen jurídico de esta figura en la normativa autonómica y local constituye el objeto del presente trabajo. El punto de partida elegido es la originaria regulación de Ley catalana 3/1998, de 27 de febrero, de intervención integral de la Administración ambiental –hoy derogada–, que en su momento la introdujo como técnica de intervención ambiental231.
Observaremos, después, su paulatina introducción en las leyes de protección del medio de otras comunidades; propiciada, en algunos de los casos, por la incorporación a nuestro Ordenamiento de los postulados de la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior y las leyes estatales232y autonómicas de transposición.
La nueva regulación que obliga a simplificar todos los procedimientos iniciados en la creación y la realización de una actividad de servicio, ha conllevado la supresión de gran parte de los regímenes autorizatorios y su sustitución por dos instrumentos: la comunicación previa y la declaración responsable. El medio ambiente en términos generales es, sin embargo, considerado como una razón imperiosa de interés general justificante del mantenimiento del sistema de autorizaciones233.
La aprobación de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios contiene, sin embargo, un mandato inequívoco de supresión de licencias municipales vinculadas con establecimientos comerciales y de servicios y su sustitución por comunicaciones previas o declaraciones responsables. Dentro de estas licencias cabe, seguramente, interpretar incluida la licencia ambiental de actividades clasificadas; por cuanto la Ley elimina todos los supuestos de autorización o licencia municipal motivados en la protección del medio ambiente, la seguridad o la salud pública, respecto establecimientos de superficie inferior a 300 metros cuadrados que cuida posteriormente de relacionar234.
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No procede entrar a valorar, en este artículo, por no ser su finalidad, porque ya lo han hecho otros y porque su extensión no lo permite, el alcance de la excepción del medio ambiente como bien jurídico protegido susceptible de colisionar con la libertad de establecimiento235. Baste apuntar que el efecto expansivo de los principios de intervención de la normativa de servicios constituye una realidad incuestionable; utilizada para justificar, en la mayor parte de las normas analizadas, la introducción de la técnica de la comunicación previa en el ámbito de la protección integral de la contaminación. Con el objeto de acotar, centraremos la atención solo en las leyes autonómicas que regulan de forma expresa, sea mínimamente, el régimen jurídico de esta figura.
Tampoco entraremos a cuestionar, en consecuencia, la necesidad de incorporar la comunicación ambiental u otras técnicas de control a posteriori a aquellas leyes autonómicas que no la contemplan236; pues consideramos que el análisis del derecho positivo es el que, en este estudio, mejor se adapta al objetivo de dar cuenta de la evolución de esta figura.
La regulación de la comunicación ambiental en las ordenanzas municipales dará contenido al último apartado de este trabajo. La Administración local es la competente para gestionar el control de las actividades sometidas a esta técnica de intervención; y es, sin lugar a dudas, la que sufre las consecuencias de la inconcreción de su régimen jurídico en las leyes estatales y autonómicas. Ello explica en parte, por un lado, el carácter de pseudolicencia en que está derivando la figura de la comunicación ambiental; por el otro, la presencia de una serie de interrogantes, cada vez más acuciantes, a los que en algún momento deberá enfrentarse el legislador.
Una serie de reflexiones, a modo de conclusión, cerrarán el presente estudio. En ellas resaltaremos los principales puntos críticos de esta técnica tal y como se concibe en la actualidad, evidenciando la necesidad de armonizar su regulación y de cambiar la mentalidad de sujetos públicos y privados.
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La comunicación ambiental es, como hemos dicho, una figura de ascendencia autonómica. La Ley catalana 3/1998, de 27 de febrero, de intervención integral de la Administración ambiental fue pionera en su utilización237; siguiéndole en el tiempo otras normas de protección del medio ambiente aprobadas por distintas comunidades, como la castellano-leonesa en 2003238o la valenciana en el año 2006239.
Sustituyó, para las actividades poco contaminantes, al procedimiento regulado en el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre240–que algunas normas autonómicas también derogaron expresamente hace años, y que con carácter general invalidó la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera241–; incorporando, como hemos dicho, los postulados de la Directiva IPPC.
Lo cierto es que la Ley catalana no contenía una definición explícita de lo que cabía entender por comunicación ambiental. La parca regulación de su régimen jurídico, sin embargo, permitía llegar a una serie de conclusiones sobre la naturaleza de la misma.
La comunicación ambiental debía conceptuarse como una técnica preventiva junto a la autorización y la licencia. La LIIAA modificó el enfoque uniformista vigente sobre las actividades clasificándolas en distintos grupos (anexos) en función de la incidencia ambiental que pudieran tener: elevada, moderada o baja. Sometió así a un distinto nivel de intervención a cada grupo, supeditando a una comunicación previa las actividades del tercer anexo consideradas de escaso potencial contaminante242.
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La introducción de la comunicación como técnica de intervención administrativa en el medio ambiente logró innovar en el tradicional vínculo entre Administración y administrado, desmarcándose –por lo menos sobre el papel– de las ataduras y sinergias derivadas de la clásica autorización administrativa, a la que pretendía sustituir. Así entendida supuso, además, el traslado al particular del deber de comprobar y probar la legalidad de sus actuaciones en una imperativa colaboración con el sector profesional habilitado.
El titular de una actividad que se encontraba relacionada en el tercer anexo quedaba entonces eximido, para su inicio, de la obtención de la correspondiente licencia; bastando para ello la mera comunicación a la Administración del término municipal donde pretendía llevarla a cabo, con un mes de antelación.
Debían acompañar a la comunicación ambiental de una serie de documentos, entre ellos una certificación técnica acreditativa de que tanto las instalaciones como las actividades cumplían los requisitos ambientales exigibles y otros que resultaran preceptivos. Esta certificación técnica –gestionada por el propio particular pero expedida por un técnico competente o una entidad colaboradora de la Administración– podía (subráyese la optatividad) ser comprobada por los servicios municipales previo el transcurso del mes. La comunicación previa iniciaba un procedimiento de verificación de tipo meramente formal o documental –en el que cabía, por supuesto, el trámite genérico de subsanación–, y no necesariamente un procedimiento de control en sentido estricto.
La legitimación del interesado para el inicio de su actividad no derivaba de una actuación administrativa previa habilitante, sino que se confería directamente ex lege. El ejercicio libre del derecho del administrado se sometía, no obstante, a tres requisitos ineludibles: el primero, la existencia de un...
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