B) Dominio público portuario. El dominio público portuario estatal.

AutorÁngel Menéndez Rexach
CargoCatedrático de Derecho Administrativo. Universidad Autónoma de Madrid.
  1. DOMINIO PUBLICO PORTUARIO Y DOMINIO PUBLICO MARITIMO - TERRESTRE

    La Ley de Costas de 1988 incluye entre las pertenencias del dominio público marítimo - terrestre estatal a los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal, que se regularán por su legislación específica» (art. 4. 1l). Esta consideración de los puertos estatales como parte del dominio público marítimo - terrestre parecía resolver de forma clara e inequívoca la cuestión de la naturaleza jurídica de los espacios portuarios, al menos los de titularidad estatal, mostrando la voluntad del legislador de ajustar su regulación a los criterios generales establecidos para ese conjunto de bienes demaniales (Ref. ). No obstante, la remisión a la legislación específica, plenamente justificada por la singularidad que reviste la gestión de estas zonas marítimas, constata la existencia de un régimen propio de los puertos, que puede apartarse del general aplicable al dominio público marítimo terrestre. Esa especificidad se ha acentuado con la nueva Ley 27/92, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (en adelante, Ley de Puertos o LP), y no es difícil aventurar que se afirmará todavía más en el futuro. La legislación, en esta materia como en tantas otras, sigue la evolución de la realidad y se va ramificando a medida que se sustantivan los problemas. Del tronco común de la Ley de Aguas de 1866, que quiso aplicar los mismos principios a la regulación de las aguas marítimas y las terrestres, se desgajó primero la específica de estas últimas (Ley de Aguas de 1879) e inmediatamente la de aquéllas, poniendo el acento en los puertos (Ley de 1880). En 1969 se separa la regulación específica de las costas, culminando un proceso en el que la legislación de puertos había sido profundamente renovada, sobre todo en los aspectos organizativos y financieros (Ley 1/1966, sobre régimen financiero de los puertos españoles, y Ley 27/1968, sobre Juntas de Puertos y Estatuto de Autonomía). El dualismo se consagra definitivamente en las recientes Leves de Costas y Puertos, que son leyes «nuevas» y no meros retoques de las anteriores y que han supuesto importantes cambios organizativos: la Dirección General de Puertos y Costas ha sido sustituida por una Dirección General de Costas y Señales Marítimas y, en el ramo de puertos, por un soporte institucional de nuevo cuño integrado por el Ente Público «Puertos del Estado», y por las «Autoridades Portuarias».

    La separación orgánica se acentúa, al haber quedado encuadradas ambas materias en distintas Secretarías de Estado de las dos en que se estructura el Ministerio: en costas, encuadrada en la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Vivienda, prima la perspectiva medioambiental (sin renunciar a la ejecución de obras, fundamentalmente de regeneración y saneamiento de playas y paseos marítimos), mientras que en puertos (adscritos a la Secretaría de Estado de Política Territorial y Obras Públicas) predomina la gestión de unas obras públicas de gran impacto económico. Quien conozca un poco la Administración sabe que estos aspectos orgánicos tienen una gran importancia en la aplicación de la normativa vigente y en el sentido de las propuestas de reforma que, en su caso, se formulen.

    Cuando parecía lo más fácil que la Ley de Puertos se limitase a reiterar que los puertos estatales son bienes de dominio público marítimo - terrestre, siguiendo la pauta de la Ley de Costas, resulta que ha configurado un «dominio público portuario estatal» (arts. 14 y 53), con aparente sustantividad propia, aunque vinculado al genérico dominio público marítimo - terrestre (d. p. m. t). El punto de conexión más claro está en el artículo 14. 3, según el cual:

    Se considera dominio público portuario estatal el dominio público marítimo - terrestre afecto a los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal

    .

    Esta redacción es equívoca: se puede entender que la Ley llama dominio público portuario estatal a una parte del d. p. m. t., la constituida por los puertos e instalaciones portuarias del Estado. Tal interpretación es plenamente coherente con la Ley de Costas. El dominio público portuario estatal se contrapone al autonómico, ya que los puertos transferidos a las Comunidades Autónomas serán también de dominio público, pero no estatal. Sin embargo, también se puede entender que el d. p. m. t. pasa a ser dominio público portuario cuando se afecte a los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal, como literalmente establece el precepto comentado, con independencia de que existan otros bienes de dominio público portuario estatal que no pertenezcan al d. p. m. t. Si esta segunda interpretación fuese la correcta, el legislador habría querido marcar una diferencia conceptual entre ambos conjuntos de bienes, quebrando el esquema de la Ley de Costas.

    Aunque más adelante se volverá sobre esta cuestión, conviene ponerse desde ahora en guardia para no magnificar el problema, perdiendo el tiempo en un conceptualismo estéril. Las expresiones «marítimo terrestre» y «portuario» utilizadas para adjetivar a un conjunto de bienes de dominio público son, como tantas otras («hidráulico», «aeroportuario», «ferroviario», etc. ), denominaciones doctrinales aplicadas a conjuntos de bienes calificados de dominio público, que recientes leyes han incorporado a su articulado con una finalidad en principio puramente descriptiva, pero también con un trasfondo competencial (Ley de Aguas: dominio público «hidráulico»; Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones: dominio público «radioeléctrico», aparte de los supuestos que aquí se comentan). Este modo de proceder contrasta con el de la legislación histórica reguladora de bienes de dominio público, que se limitaba a atribuirles esa calificación (inicialmente, cuando la misma se aplicaba a los típicos bienes de uso público, mediante la expresión «son del dominio nacional y uso público»). Es evidente que los adjetivos reseñados nada añaden a la naturaleza jurídica de los bienes. Se limitan a describir el ámbito a que esa calificación se aplica y atraen su gestión hacia un determinado sector de la organización administrativa.

    Sin embargo, la inexistencia de una normativa general reguladora del dominio público (los preceptos de la Ley de Patrimonio del Estado no merecen esa consideración, por lo que se sigue acudiendo a la legislación de régimen local) ha entregado a las leyes especiales la regulación de cada conjunto de bienes de ese carácter, de modo que el dominio público hidráulico tiene su propia normativa, como la tiene el portuario y el resto de los sectores a que se extiende esa institución jurídica. Ocurre aquí algo semejante a lo que se plantea en torno al significado de la propiedad (estatuto unitario o diferentes estatutos para las distintas clases de bienes) : cada vez es más difícil construir el régimen general de los bienes de dominio público, ante la fragmentación que resulta de la proliferación de leyes especiales. El fenómeno no es nuevo, y seguramente es inevitable. La gran Ley de Obras Públicas de 1877 (uno de los cuerpos jurídicos más interesantes de nuestro Derecho histórico) apenas se ha aplicado, porque lo decisivo era la regulación contenida en las leyes especiales de aguas, ferrocarriles, carreteras y puertos. Todavía hoy se discute si aquélla está o no vigente.

    La fragmentación del régimen jurídico de los bienes de dominio público puede tener consecuencias importantes en tanto en cuanto las leyes especiales que los regulan contengan preceptos diferentes. En nuestro caso, la consideración del dominio portuario como parte del d. p. m. t. comportaría la aplicación de la regulación genérica contenida en la Ley de Costas en todo lo que no se oponga a la de Puertos y, por tanto, la supletoriedad de aquélla respecto de ésta. En cambio, la substantivación del demanio portuario frente al d. p. m. t. excluiría la aplicación de dicha regulación genérica, aunque no, lógicamente, de los principios generales del dominio público, algunos de los cuales se mencionan en el artículo 132. 1 de la Constitución. Vaya por delante que, en opinión de quien esto escribe, la primera de estas opciones es la correcta, como se razonará en su momento.

    Es la primera vez que el derecho positivo califica a un conjunto de bienes como «dominio público portuario estatal». Pero la consideración de los puertos como bienes de dominio público es muy antigua. Para captar mejor el significado de la nueva Ley de Puertos en este punto se hará a continuación un breve repaso de la situación en nuestra legislación histórica.

  2. DOMINIO NACIONAL Y USO PUBLICO DE LOS PUERTOS COMO PARTE DEL MAR TERRITORIAL EN LA LEGISLACION DEL SIGLO XIX

    En la doctrina española es opinión prácticamente unánime que los puertos son bienes de dominio público (Ref. ), al menos desde que este concepto de origen francés se introduce en nuestro ordenamiento a mediados del siglo XIX (Ref. ). Se cita la vieja Ley de Partida que considera los puertos, como los ríos y los caminos públicos, pertenecientes «a todos los omes comunalmente» (Partida Tercera, Título XXVIII, Ley VI) y se entronca esta declaración con la contenida en la Ley de Aguas de 1866, según la cual «son del dominio nacional y uso público», junto al mar litoral y las playas, «las costas o fronteras marítimas del territorio español, con sus abras, ensenadas, calas, radas, bahías y puertos» (art. 1. º). Está clara la decisión de incluir los puertos marítimos en el dominio público a partir de la gran Ley de 1866. Pero en ella y en la legislación posterior hay matices importantes que, a mi juicio, no se han destacado suficientemente y que ayudan a comprender la configuración actual del dominio público portuario.

    1. PUERTOS DE DOMINIO PUBLICO Y DE DOMINIO PARTICULAR DEL ESTADO (LEY DE AGUAS DE 1866)

      Como se acaba de indicar, para la Ley de Aguas de 1866 los puertos son de dominio público como parte de la costa (Ref. ), teniendo también la consideración de puertos...

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