Aspecto concretos en la tutela jurídica del aprovechamiento de las aguas
| Autor | Esperanza Alcaín Martínez |
| Cargo del Autor | Profesora de Derecho Civil |
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INTRODUCCIÓN
La protección de la calidad de las aguas ha sido uno de los objetivos fundamentales de la Ley de Aguas de 1985: el agua es «un recurso que debe estar disponible no sólo en la cantidad necesaria sino también con la calidad precisa». La Ley de 1879, no daba respuesta a la creciente conciencia ecológica y mejora de la calidad de vida que se iba imponiendo. Junto a ello, el particular se encontraba con una normativa dispersa que impedía una eficaz y conjunta actuación de los distintos órganos administrativos(311).
Esta protección por los recursos hidráulicos tiene su origen en el principio informador contenido en el artículo 45 de la Constitución Española de 1978:
1. Todos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.
2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos-los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.
3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado
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Así, en la Ley de 1985 se aprecia una preocupación tanto por los aspectos cuantitativos como por los cualitativos, especialmente al dedicar el Título V a «La protección del dominio público hidráulico y la calidad de las aguas continentales»(312). A pesar de señalar en el artículo 84 los objetivos de la protección del dominio público hidráulico contra su deterioro, estos resultan ambiguos, por lo que hubiera sido más acertado que se incluyese una relación, extensa y detallada, de todos los posibles «impactos humanos» sobre las aguas continentales. Sirva a modo de ejemplo los señalados por González Pérez(313) dentro de los cuales se da entrada a todas las actividades humanas que de forma directa o indirecta pueden ocasionar importantes variaciones perjudiciales en los distintos elementos que componen el dominio hidráulico:
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Impacto humano sobre el ciclo del agua.
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Impacto humano sobre los cauces fluviales.
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Impacto humano sobre la calidad del agua.
Se puede señalar, por tanto, que una de las principales innovaciones introducidas por la Ley de 1985 es «el reconocimiento del uso ecológico del agua»(314).
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Actuaciones que afectan a la calidad y cantidad del agua
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Delimitaciones previas
Es el artículo 85 de la Ley de Aguas el que define la contaminación a efectos de esta Ley como «la acción y el efecto de introducir materias o formas de energía, o inducir condiciones en el agua que, de modo directo o indirecto, impliquen una alteración perjudicial de su calidad en relación con los usos posteriores o con su función ecológica». «El concepto de degradación del dominio público hidráulico a efectos de esta Ley, incluye las alteraciones perjudiciales del entorno afecto a dicho dominio».
La defensa del medio ambiente es interés de todas las personas, físicas o jurídicas, cuyo valor e importancia queda por encima de las polémicas legislativas y políticas. En concreto, los derechos y deberes establecidos en la Ley afectan en general a todos los ciudadanos y, en particular, a los que ostenten un derecho que les permita la utilización de cualquiera de los elementos del dominio hidráulico.
Aceptar que junto a la declaración de dominio público de todas las aguas el legislador mantiene en diversos supuestos la titularidad privada, no debe afectar a la defensa de este recurso natural, ya que esta defensa se configura como un deber fundamental, independientemente del carácter público o privado del elemento integrante del dominio hidráulico.
Junto a las disposiciones contenidas en el Título V, encontramos en el resto del articulado normas necesarias para delimitar el conjunto de actuaciones que pueden afectar de alguna manera al agua y su entorno. Por ejemplo:
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El predio inferior está sujeto a recibir las aguas que desciendan del superior, siempre que no haya existido obra del hombre, pero podrá oponerse a su recepción cuando estas fueran sobrantes de otros aprovechamientos o estuviesen alterada su calidad de forma artificial (art. 45.2 LA).
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Los usos comunes (beber, bañarse, abrevar ganado...) de las aguas superficiales se deberá hacer sin que se produzca alteración de la calidad y caudal (art. 48.2 LA).
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En la utilización de las aguas la Ley no ampara el abuso del derecho, ni el desperdicio o mal uso de las mismas (art. 48.4 LA).
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El propietario de una finca deberá respetar los derechos de tercero al aprovechar las aguas pluviales que discurran por ella, así como las estancadas que allí se encuentren (art. 52.1 LA).
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El Organismo de cuenca podrá condicionar el uso del dominio público hidráulico para garantizar su explotación racional (art. 53 LA).
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La utilización o aprovechamiento por los particulares de los cauces o de los bienes situados en ellos requerirá la previa autorización administrativa o concesión. En su otorgamiento «se considerará la posible incidencia ecológica desfavorable, debiendo exigirse las adecuadas garantías para la restitución del medio» (art. 69 LA).
En todas estas normas está plasmada, de forma directa o indirecta, la necesidad de proteger el agua (cualquiera que sea el título que se alegue para su utilización), lo cual es deber tanto de la Administración como de los particulares.
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Sobre explotación de acuiferos
Se considerará que un acuífero está sobreexplotado o en riesgo de estarlo cuando está poniendo en peligro inmediato la subsistencia de los aprovechamientos existentes en el mismo, como consecuencia de venirse realizando extracciones anuales superiores o muy próximas al volumen medio de los recursos anuales renovables, o que produzcan un deterioro grave de la calidad del agua
(art. 171 RDPH).
Este reconocimiento legislativo ha sido la respuesta a unas inquietudes que ponían de manifiesto la insuficiente normativa que asegurase su protección(315), tratándose, en realidad, de uno de los más peligrosos perjuicios que se pueden ocasionar, por eso es más conveniente su prevención que su sanción. «Este singular fenómeno»(316) puede distinguirse de otros hechos similares, pues no puede hablarse de sobreexplotación sólo porque desciendan los niveles de un acuífero, ya que si la extracción de reservas es inferior a las entradas medias anuales se establecerá de nuevo el equilibrio hidrodinámico.
Junto a la sobreexplotación se suele citar la infrautilización como agente dañoso, la cual se evitaría llegando a conocer las posibilidades de un acuífero e impidiendo que pueda demostrarse la viabilidad técnica y económica de sus potencialidades.
Un caso concreto de sobreexplotación lo presenta el aprovechamiento de los acuíferos costeros, ya que al producirse contacto entre agua dulce y marina, cualquier extracción de la primera conlleva una mayor ocupación en el acuífero de la segunda. El problema de la intrusión marina está reflejado en la Ley cuando dispone en su art. 91 (art. 244.1 RDPH) que su protección se realizará, entre otras acciones, mediante la limitación de la explotación de los acuíferos afectados y, en su caso, la redistribución especial de las captaciones existentes.
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Vertidos
El artículo 92 de la Ley impone, la exigencia de solicitar previa autorización administrativa a toda actividad susceptible de provocar la contaminación o degradación del domimio público hidráulico y, en particular, a los vertidos de aguas y de productos residuales susceptibles de contaminar las aguas continentales.
Se considerarán vertidos «los que se realicen directa o indirectamente en los cauces, cualquiera que sea la naturaleza de estos, así como los que se lleven a cabo en el subsuelo o sobre el terreno, balsas o excavaciones, mediante evacuación, inyección o depósito» (art. 92 LA).
Qué duda cabe que nos encontramos ante una contaminación permitida: se pretende asegurar un vertido «limpio». El procedimiento a seguir constituye el principal instrumento de protección, de ahí que se deban respetar las siguientes fases:
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a-Solicitud detallada de la actividad a realizar (art. 246 RDPH)(317).
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a- Información pública mediante anuncios en el Boletin Oficial de la Provincia y tablones del Ayuntamiento (art. 247 RDPH).
3.1-Emisión de informes por el Organismo de cuenca (art. 248 RDPH).
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a- Resolución expresa otorgándose la autorización (art. 249 RDPH).
Junto a este procedimiento, se aporta una relación exhaustiva de las sustancias que pueden afectar a los medios receptores (arts. 254 a 258 RDPH, así como los Anexos del Título III)(318). Se ha criticado la contradicción reflejada por la Ley ya que, por un lado se prohibe con carácter general «efectuar vertidos directos e indirectos que contaminen las aguas» (art. 89, a) LA) y por otro, se admite la autorización de vertidos contaminantes, aunque se les grave con un canon en función de su carga contaminante expresada en unidades de contaminación, cuyo valor podrá ser diferente para los distintos ríos y tramos de ríos (art. 93.1 LA). «Lo que esto significa es que la depuración del vertido no siempre es total y, por tanto, puede autorizarse aunque contenga una carga contaminante, gravándose en contrapartida, con el canon mencionado. Hay que esperar que la percepción de este canon no sirva de coartada para renunciar al propósito de conseguir una depuración cada vez más intensa, que es el objetivo final de la Ley y para cuyo logro se prevé la adopción de medidas de fomento (art. 102), que se superponen a la intervención puramente policial que representa la autorización de vertidos»(319).
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Medios de Protección
Es necesario acudir a técnicas e instrumentos jurídicos pertenecientes a todos los sectores del Ordenamiento jurídico para poder hablar de un sistema eficaz que garantice el aprovechamiento de las aguas.
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Tutela administrativa
En la Ley de Aguas se han recogido diversas medidas dirigidas a...
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