Artículos 93 y 94: Tratados internacionales
| Autor | Antonio Remiro Brotons |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Internacional Público |
| Páginas | 507-592 |
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La formación o celebración de un tratado internacional pasa, por lo menos analíticamente, por dos fases diferenciadas. La que puede denominarse fase inicial cubre el proceso de la negociación que, de tener éxito, desembocará en la adopción y autenticación de un texto en el que los negociadores están de acuerdo. La fase final abarca el proceso de estipulación o de conclusión en sentido estricto del tratado y son sus hitos fundamentales la manifestación del consentimiento del Estado en obligarse y el perfeccionamiento de dicho consentimiento al ofrecer constancia del mismo a los otros interesados 1. Las Constituciones en general -y la española no es una excepción- prestan especial atención a la manifestación del consentimiento, que compete en principio al Jefe del Estado (art. 63.2), condicionándola -al menos en algunos casos- a la autorización de las Cámaras legislativas (arts. 93 y 94); no dispensan, en cambio, la menor solicitud a los demás actos de formación o celebración de los tratados, dejados en manos de la legislación ordinaria y de disposiciones de rango inferior.
La iniciativa para la negociación, la negociación misma y la adopción y autenticación de textos, esto es, la fase inicial de la formación de un tratado, es prerrogativa del Gobierno. La Constitución podría haberlo dicho, pues no faltan los precedentes en el Derecho constitucional comparado 2 y español 3, pero nadie lo propuso en el proceso constituyente 4; siendo así, la prerrogativa del Ejecutivo tiene su fundamento constitucional en la afirmación general de que el Gobierno di-Page 508rige la política exterior (art. 97) 5.
La libertad del Gobierno en la negociación es amplia, pero no absoluta, a menos que se proponga una reforma de la Constitución. En primer lugar, porque la Constitución puede auspiciar expresamente la celebración de tratados sobre materias determinadas, constriñendo hasta cierto punto la iniciativa gubernamental 6. En segundo lugar, porque, al hacerlo, puede señalar límites 7. La misma Constitución en su conjunto delimita el campo de la negociación, pues no consiente al Gobierno asumir obligaciones contrarias a la Ley Fundamental y encarga al Tribunal Constitucional de que así sea (art. 95). Adviértase, por último, que la constitucionalización (arts. 10.2, 96.1) de normas imperativas de Derecho internacional general, sea para apreciar la validez y vigencia de los tratados, sea para interpretarlos, implica un límite a la libertad convencional del Estado impuesto ahora no sólo por el Derecho de gentes, sino por la misma Constitución, límite que su guardián supremo haría bien en vigilar 8.
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Las Cortes Generales, como el común de las Cámaras legislativas, no pueden forzar legalmente la negociación de un tratado o hacer depender al Gobierno de su beneplácito para llevarla a cabo. Cierto es que una interpretación literal del artículo 93 permitiría sostener que todos los actos de formación de uno de los tratados tipificados por este precepto -y, por lo tanto, la negociación- han de contar con autorización de las Cortes 9, pues en él se habla de celebración, un término que engloba el conjunto de actos mediante los que se concibe, gesta y nace un tratado 10. El hecho de que inmediatamente después el artículo 94.1 requiera la autorización de Cortes -en relación con otros tipos de tratados- sólo para la prestación del consentimiento del Estado confirmaría esta interpretación de efectos muy expansivos desde el punto de vista del control jurídico parlamentario 11. Pero la consideración de los trabajos preparatorios del artículo 93 12 y la práctica habida con la negociación de la adhesión española a las Comunidades Europeas invita a opinar que, lejos del ánimo de expandir dicho control, los constituyentes simplemente tomaron la parte por el todo para evitar una redacción redundante, aunque con ello incurrieran en una imprecisión técnica. Ha de recordarse, por otra parte, que la equivalencia de celebración y conclusión está muy extendida en el lenguaje vulgar y no faltan las disposiciones constitucionales y legales en que la primera aparece con el patente propósito de significar la segunda. Así, el mismo artículo 95 de la Constitución dispone que la celebración de un tratado que contenga estipulaciones contrarias a la Ley Fundamental exigirá la previa revisión de ésta, suponiendo necesariamente negociado y adoptado el texto del tratado.
Aun careciendo de facultades específicas en la fase inicial de la formación de los tratados, sería inexacto deducir que las Cortes están completamente al margen de ella. En el ejercicio de su potestad legislativa las Cortes pueden, en línea paralela, promocionar la celebración de tratados sobre una materia o con un país determinado, señalar directrices a la negociación, límites a la misma. Remitiendo o re-Page 510clamando tratados, la legislación ordinaria identifica metas de política convencional, expresa su idoneidad para la solución de los problemas que plantea la interdependencia, la importancia de la cooperación internacional, el propósito de actuarla. Las referencias a los tratados invitan a formular programas de acción diplomática y, en su caso, pueden ser aducidas para asegurar el respeto en el orden interno de las obligaciones convenidas. Las Cortes siempre podrán verificar la atención prestada a sus indicaciones en el proceso de la negociación mediante el control del texto del tratado, previo a la manifestación del consentimiento.
Por otra parte, la fiscalización que las Cortes deben ejercer sobre la acción del Gobierno (art. 66.2), en la medida en que se extiende a la acción exterior, tiene una de sus manifestaciones más características en la negociación de los tratados. Las Cámaras pueden servirse de los medios de control político e información puestos a su disposición con carácter general por los Reglamentos parlamentarios para incitar a la negociación y estimularla o, por el contrario, frenarla o tratar de detenerla, poner en evidencia su estancamiento o su torpe manejo por el Ejecutivo o, simplemente, conocer su actual estado y salir de la ignorancia. La práctica ofrece numerosos ejemplos: el proceso permanente y siempre inacabado de la construcción europea, la arquitectura de la defensa en el viejo continente, la seguridad en el Mediterráneo, la asistencia y cooperación con los países en desarrollo, las relaciones de vecindad, el contencioso de Gibraltar, las cuestiones migratorias... han dado lugar en los últimos años a interpelaciones, mociones, proposiciones no de ley, preguntas con respuesta oral o escrita... 13. La duración del proceso negociador y la trascendencia de los acuerdos negociados determinan la experimentación de estos medios y la preferencia por unos u otros. Tal vez se eche en falta la expresión del deber gubernamental de mantener a las Cortes debidamente informadas de la marcha de una negociación, pero es en cualquier caso evidente que las Cámaras no están a expensas, a poco que se empeñen, de la liberalidad del Gobierno. No faltarán, además, razones políticas para que éste facilite información -solicitada o no- y hasta incorpore parlamentarios a las delegaciones negociadoras, como sucede en otros países (Estados Unidos, Alemania...) cuando la ocasión lo amerita, siquiera sea como observadores. Tener al tanto de una negociación al órgano que luego ha de autorizar la estipulacion definitiva de un tratado y aceptar, de ser posible, sus recomendaciones sirve para asegurar su posterior comportamiento, a...
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