Artículo 91: Sanción y promulgación de las Leyes - Comentarios a la Constitución Española. Tomo VII - Articulos 81 a 96 de la Constitucion Española de 1978 - Comentarios a la Constitucion Española de 1978 - Libros y Revistas - VLEX 341847

Artículo 91: Sanción y promulgación de las Leyes

Autor:Fernando Santaolalla López
Páginas:419-456
Cargo del Autor:Letrado de las Cortes Generales
RESUMEN

I. Introducción. II. La sanción. a) Explicaciones teóricas. b) Desarrollo histórico. c) Distinción frente al veto. d) La sanción en la Constitución vigente. III. La promulgación y la publicación. a) Teorías sobre la promulgación. b) La promulgación en España. c) La publicación. d) La promulgación y la publicación en la Constitución vigente. IV. Presentación al Rey de las leyes aprobadas ... (ver resumen completo)

ÍNDICE
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Page 419

IIntroducción

El artículo 91 se refiere a tres acciones distintas que debe efectuar el Rey. Así, por un lado, señala que el Rey sancionará las leyes aprobadas por las Cortes, añadiendo que las promulgará y ordenará su inmediata publicación. Contiene, de Page 420 esta forma, tres referencias distintas -sanción, promulgación y publicación-, cuya delimitación se hace precisa para la comprensión del precepto. La tarea no es todo lo fácil que aparenta, pues la diversidad de teorías y de regulaciones según las épocas y los países ha contribuido a su oscurecimiento 1.

IILa sanción
a) Explicaciones teóricas

Una de las teorías sobre la sanción que más predicamento tuvo en su tiempo es obra de P. LABAND. Según el insigne jurista alemán, el procedimiento de elaboración de las leyes abarcaría cuatro grandes fases: la fijación de su contenido por las cámaras que integran el Parlamento, la sanción, la promulgación (Ausfertigung) y la publicación 2. La sanción sería la orden de cumplimiento de la ley y representaría el punto básico del procedimiento al determinar el nacimiento de la ley. A juicio de este autor, esta facultad que, en principio, habría correspondido al monarca tendría como titular en la Alemania de su tiempo al Consejo Federal (Bundesrat) como órgano de participación legislativa del poder jurídico soberano, que no era otro que el conjunto de Estados alemanes.

Esta teoría no puede incluirse entre las grandes aportaciones del autor mencionado, pues, como advirtió CARRÉ DE MALBERG 3, no se comprende muy bien la distinción entre las dos primeras fases, esto es, una fijación del contenido de la ley por el Parlamento sin fuerza obligatoria, que tendría que aguardar para lo mismo a una sanción ulterior y que haría de aquél un órgano puramente consultivo. Por otro lado, al atribuir la fuerza obligatoria a una decisión del órgano de expresión de la unidad de Estados alemanes (Bundesrat), refleja los elementos confederales que todavía guardaba la Constitución de 1871 y se hace inadaptada al Estado de nuestros días.

Otro miembro de escuela alemana del Derecho público, G. JELLINEK, coincidirá en que corresponde al Parlamento la fijación del contenido de la ley, pero, a diferencia de su predecesor, admitirá que dicha fijación lleva aparejada la orden de cumplimiento de la ley 4. En las monarquías constitucionales la sanción sería la facultad de los monarcas para participar en el proceso legislativo, en el sentido de expresar libremente su conformidad con el texto previamente aprobado por el Parlamento y emitir la orden de cumplimiento del mismo. Tendría así el mismo doble alcance que la intervención de las cámaras 5 y la ley no podría existir sin la participación coincidente de ambos órganos. Sin embargo, en los sistemas parlamenta-Page 421rios y bajo la Constitución imperial alemana de 1871, el Jefe del Estado, al sancionar la ley, no expresaría su propia voluntad, sino la de otro órgano (Parlamento y Consejo Federal, respectivamente).

Esta última teoría refleja la acepción más extendida de la sanción, en el sentido de facultad aprobatoria de las leyes que corresponde al Jefe del Estado. Como escribió CARRÉ DE MALBERG, se trata de un acto del Jefe del Estado que perfecciona la ley después de su aprobación por las cámaras parlamentarias 6, lo que supone que posee la misma naturaleza que esta última, esto es, constituye un acto materialmente legislativo, no de mera ejecución. Respecto a la aprobación parlamentaria, la sanción representa una condición suspensiva en el sentido de que la primera no se perfecciona ni despliega sus efectos si no concurre la segunda.

b) Desarrollo histórico

La sanción es el residuo histórico de la antigua facultad de los monarcas que les permitía participar en la elaboración de las leyes. A través suyo aceptaban o rechazaban las disposiciones aprobadas por la representación popular. Con posibles antecedentes en los reinos preconstitucionales, lo cierto es que, como advirtió JELLINEK, su configuración se consagra durante la llamada monarquía constitucional, extendida por la Europa continental durante buena parte del siglo XIX. En el Reino Unido también fue conocido este sistema constitucional, que implicaba la coparticipación del Rey y de la representación nacional, integrada en el Parlamento, en la elaboración y aprobación de las leyes.

Sin embargo, en el Reino Unido el último antecedente de una aplicación efectiva de la sanción regia se remonta a 1707, año en que la reina Ana negó su royal assent al Scotch Militia Bill7. Desde entonces, la sanción real se manifestó como una sistemática ratificación de las leyes aprobadas por el Parlamento, convirtiéndose así en un mero nominalismo destinado a dotarlas de la mayor solemnidad. De modo parecido, como indica BISCARETTI DI RUFFÌA, el juego espontáneo del sistema parlamentario que se desarrolla en los países europeos a partir de 1848 hará extremadamente rara la denegación de la sanción real 8. Así, en Bélgica, la Constitución de 1831 conceptuaba al Rey como partícipe en el poder legislativo (art. 26, luego 36), a cuyo efecto le reservaba la sanción y promulgación de las leyes (art. 69, luego 109). Pero reglas de Derecho no escrito impidieron que pudiera negarse a sancionar una ley 9.

En España, la consagración de la sanción como participación del Rey en la formación de las leyes tuvo un amplio reconocimiento en el constitucionalismo deci-Page 422monónico. La Constitución de Cádiz proclamó en su artículo 142 que >>el Rey tiene la sanción de las leyes10: caso de negar la sanción, volvía el proyecto a las mismas, pudiendo repetirse este proceso dos veces más en los dos años siguientes 11. Pero la tercera aprobación parlamentaria suponía que el Rey daba su sanción, por lo que éste quedaba obligado a ordenar el >>publíquese como ley(infra) 12.

Del mismo modo, y en consonancia con el constitucionalismo de la época, las leyes fundamentales posteriores españolas expresarán -lo que casi se convierte en norma de estilo- que >>la potestad de hacer las leyes reside en las Cortes con el Rey13, al estar el primero dividido en dos cámaras, en realidad serían tres: Congreso de los Diputados, Senado y Rey. En concreto, el Rey participaba en esta función a través de la sanción que le permite aceptar o desechar un proyecto procedente del Parlamento. Los efectos de la no sanción se contraen a que >>no podrá volverse a proponer un proyecto de ley sobre el mismo objeto en aquella legislatura14 y COLOMER VIADEL 15 han interpretado respecto a la Constitución de 1837 que la sanción entrañaba un veto absoluto, en el sentido de que la falta de consentimiento del monarca impediría el nacimiento de la ley. Lógicamente, esta conclusión habría que extenderla a todas las Constituciones con el mismo régimen. Pero, de hecho, el uso de esta facultad debió ser muy ocasional, ya que los monarcas disponían de otras alternativas para influir sobre el contenido de las leyes 16.

El ejercicio de la sanción estaba sometido a los siguientes trámites. Primero, y una vez aprobado un proyecto de ley por las Cortes, se presentaba >>a la sanción Page 423 del Rey por una comisión del último (cuerpo legislador) que lo haya discutido>Lo cual presentan las Cortes a S.M. a fin de que se digne dar su sanción si lo tiene por conveniente.>publíquese como ley17.

Por su parte, la Constitución de 1931 omitió toda referencia a la sanción del Presidente de la República, para hablar tan sólo de la promulgación (art. 83). Seguramente, como tantas constituciones republicanas, se basaba en la consideración de que, siendo la sanción la forma de participación de los monarcas en la legislación, se haría inapropiada en un presidente republicano 18. La facultad se trasladó a las Cortes como queriendo expresar su monopolio de la función legislativa. El artículo 83 se refería a las >>leyes sancionadas por el Congreso>A todos los que la presenten, vieren y entendieren, sabed: que las Cortes han decretado y sancionado la siguiente LEY...

Bajo el franquismo, la sanción volvió a ser un atributo del Jefe del Estado, lo que le habilitaba para devolver a las Cortes una ley aprobada por las mismas, previo dictamen favorable del Consejo del Reino (arts. 1, 16 y 17 de la Ley de Cortes de 1942 y 6 de la Ley Orgánica del Estado).

La sanción regia es, no obstante, uno de esos puntos donde los enunciados legales y la práctica parecen estar en abierta oposición. Desde hace mucho tiempo no responde a lo que a primera vista se deduce de los textos constitucionales. Al compás de la evolución histórica, de democratización del Estado, esta facultad ha perdido su significado originario y carece de toda sustantividad. Como escribiera PÉREZ SERRANO, la sanción ha devenido >>simple ceremonia, encargada de revestir de la mayor solemnidad a la Ley19. Los jefes de Estado monárquicos han perdido toda capacidad de decisión política,...

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