Artículo 87:Iniciativa legislativa

Autor:Miguel Herrero Lera
Páginas:251-288
Cargo del Autor:Profesor Asociado de la U.N.E.D.
RESUMEN

I. La iniciativa legislativa: Su encuadramiento en el proceso legislativo. II. La configuración del instituto de la iniciativa legislativa en el debate constitucional. III. La iniciativa legislativa del Gobierno. IV. La iniciativa legislativa de las Cámaras. 1. La actuación del derecho de iniciativa por el Congreso de los Diputados. 2. La actuación del derecho de iniciativa por el Senado. V. ... (ver resumen completo)

ÍNDICE
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ILa iniciativa legislativa: Su encuadramiento en el proceso legislativo

Con el ejercicio de la facultad de la iniciativa legislativa estatal, que este precepto constitucional atribuye a alguno de sus órganos, (el Gobierno, el Congreso, el Senado), a las Asambleas de las Comunidades Autónomas, así como a un agre-Page 252gado del cuerpo electoral, (no menos de 500.000 electores debidamente acreditados), queda abierto el camino para el desarrollo de la función legislativa 1. De modo que si son claramente discernibles ambas funciones, la de Iniciativa y la propiamente Normativa, también cabe subrayar que vienen a constituir aspectos complementarios en un continuo como es el procedimiento legislativo, Así, el desencadenamiento inmediato de éste, o su promoción por los diferentes titulares de la iniciativa legislativa en su régimen ordinario, a cuyas modalidades me referiré más adelante, se constituyen en el requerimiento necesario para que, en su caso, se pueda sustanciar la función normativa del Estado 2.

Esta incardinación de ambas funciones en el proceso legislativo ordinario se hace patente, si, como se ha subrayado 3, tenemos en cuenta su ubicación en el texto constitucional. Situado en el Capítulo II del Título III, con el artículo 87 se inicia la regulación constitucional del procedimiento legislativo. De ahí que haya que calificar su ubicación de sistemáticamente acertada por cuanto que con este precepto se aborda el tratamiento constitucional del proceso legislativo desde su inicio. Esto es, estableciendo los órganos y colectivos a los que corresponde la potestad de iniciativa legislativa o, dicho de otro modo, poniendo en marcha el mecanismo de elaboración de las leyes en las Cortes Generales sobre propuestas de textos normativos, expresados en forma articulada y siguiendo, como luego se analizará, un determinado itinerario procesal.

Determinada la importancia de la Facultad de Iniciativa como aquella fase del iter legislativo que desencadena el ejercicio de la Función Normativa del Estado, hay que subrayar que, no obstante, son dos funciones bien diferenciadas. No cabe, en efecto, inferir del hecho de haberse atribuido este poder de iniciativa a determinados órganos o colectivos, que todos ellos, y por mor de este reconocimiento (art. 87 de la C.E. ), sean también copartícipes en la potestad legislativa. La Constitución española y en general las normas básicas de otros ordenamientos, no dejan lugar a dudas en este aspecto, atribuyéndose en nuestro caso de forma explícita a las Cortes Generales el ejercicio de la potestad legislativa (art. 66.2 de la C.E. ).

De este modo, si se tiene en cuenta que las Cortes Generales se integran por el Congreso de Diputados y el Senado, sólo en el supuesto de estos dos órganos cabría hablar, con propiedad, de la coincidencia de ambas titularidades, la de la iniciativa y la de la potestad legislativa. Ni en el caso del Gobierno, las Asambleas de las Comunidades Autónomas a efectos de elaborar y aprobar las normas generales del Estado, o en el supuesto de la Iniciativa Popular cabría plantearse, en términos correctos, la simultaneidad de ambas atribuciones.

Y ello, por más que en lo que se refiere al Gobierno esté previsto que pueda Page 253 elaborar disposiciones normativas como los Decretos Legislativos y/o los Decretos- Leyes (arts. 85 y 86, respectivamente, de la C.E. ). Sin que quepa entrar aquí en un análisis de sus contenidos hay, no obstante, que precisar a este respecto que en uno y otro caso nos encontramos, o bien ante una delegación tasada en cuanto a sus contenidos y que se agota con el uso hecho por el Gobierno de la misma, o bien ante una facultad normativa de carácter transitorio. En ninguno de los dos supuestos se está, sin embargo, ante una potestad asociada a la función atribuida por la Constitución a determinados órganos de forma que en el uso ordinario de la misma impriman a una prescripción o disposición el carácter y la fuerza imperativas propias de la ley.

De ahí que, de acuerdo con la doctrina 4 consolidada sobre este particular, tan solo quepa calificar de órganos legislativos propiamente dichos, a aquellas personas o instituciones que detenten, constitucionalmente, este poder. Y que, en consecuencia, para que una operación que concurre a la confección de la ley se pueda calificar también como un acto de potestad legislativa no sea suficiente con que la misma ponga en movimiento esta potestad, prepare la adopción de la ley o que, en fin, disponga su entrada en vigor una vez que ha sido adoptada como tal norma. Del mismo modo que tampoco se cubrirán las exigencias para disponer de dicha capacidad normativa si ésta se entendiera circunscrita al acto para el que se ha delegado su ejercicio, o cuando la vigencia definitiva de sus manifestaciones estuviera condicionada, de antemano, a la convalidación posterior de las mismas.

IILa configuración del Instituto de la Iniciativa en el debate constitucional

Con objeto de establecer el alcance que terminaría adquiriendo la institución de la iniciativa legislativa en el curso del complejo proceso que condujo a la elaboración de la Constitución española de 1978 , resulta obligado referirse a los antecedentes que servirían de base al actual precepto constitucional. Su redacción originaría se recogía en el artículo 80 del Anteproyecto de Constitución en los términos siguientes:

>>1. La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno y a los diputados, bien directamente, o bien a los Grupos Parlamentarios.

  1. El Senado podrá solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir ante la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres senadores encargados de su defensa.

  2. El mismo derecho podrá ejercerse también por la Asamblea de los territorios autónomos. En tal supuesto se actuará de acuerdo con lo dispuesto en el apartado anterior.

  3. Podrán someterse al Congreso proposiciones de ley articuladas y motivadas, con las firmas acreditadas de quinientos mil electores. La iniciativa popular no procede en materia tributaria, de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia. La ley regulará el ejercicio de este derecho5.

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Sin que sea posible hacer aquí un recorrido exhaustivo de todos y cada uno de los pasos que median entre el contenido de este texto inicial y el vigente artículo 87 de la Constitución española , se hará al menos una pausa en aquellos tramos del proceso constituyente que, por dar lugar a innovaciones importantes, resultan significativos para determinar el alcance que hoy reviste el régimen general de la institución que es objeto de este comentario.

El primero de estos cambios se produciría ya en el informe de la Ponencia 6 que, por mayoría, dio una nueva redacción al apartado primero del artículo 80 del Anteproyecto de Constitución . Según esta nueva redacción (con el voto en contra de los representantes de los Grupos Comunista y Socialista, e incorporando en parte las enmiendas 2 y 736 de los señores CARRO MARTÍNEZ y ORTÍ BORDÁS, respectivamente), se remitía al Reglamento del Congreso la regulación de la forma y de los requisitos que han de atenderse para ejercitar la iniciativa legislativa. Lo que, consecuentemente, constreñiría la discrecionalidad inicial en que se hallaban los diputados y Grupos Parlamentarios para ejercitar, por sí mismos, ese derecho.

A propuesta de Unión de Centro Democrático, y en este caso con el voto unánime de la comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso 7, se aprobó una enmienda, in voce, en virtud de la cual quedaba aplazada la posibilidad de actuar la Iniciativa Popular en tanto no fuera aprobada la Ley Orgánica, que había de regular las condiciones para su desarrollo. El ejercicio directo e inmediato de este instituto, que se desprendía de la redacción inicial de la Ponencia, había sido relegado a la aprobación previa de una regulación meditada. Pues, argumentaría el diputado señor ALZAGA VILLAAMIL, >>una figura de este género poco acuñada y experimentada en la práctica del derecho comparado, excepción hecha de la de Suiza, o la poco estimulante de Italia, podría producir aplicaciones populistas de esta figura de democracia semidirecta

El tercer cambio de importancia que experimentó el texto inicial del Anteproyecto se produjo en la Comisión de Constitución del Senado. A propuesta de Unión de Centro Democrático, y ratificada por unanimidad 8, se equipararían la iniciativa legislativa del Congreso y la del Senado, recayendo en ambos casos la titularidad de la misma sobre las propias Cámaras en cuanto tales y no sobre los miembros que las integran, bien individualmente considerados, bien formando parte de los respectivos grupos parlamentarios.

Aunque más adelante me referiré a las peculiaridades que reviste el ejercicio de la iniciativa legislativa por parte de cada una de las Cámaras, conviene subrayar en este momento la trascendencia que comporta atribuir, al Congreso y al Senado como tales Cámaras, la posibilidad de elaborar y tramitar proposiciones de ley. Así, nuestros constituyentes, recuperando nuestra tradición constitucional 9, al tiempo que se separaban de la generalidad del constitucionalismo europeo contemporáneo 10, vendrían a reforzar la importancia y alcance de esta fase del pro-Page 255ceso legislativo. De modo...

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