Artículo 86: Decretos-Leyes
| Autor | Ignacio Astarloa Huarte-Mendicoa |
| Cargo del Autor | Letrado de las Cortes Generales |
| Páginas | 143-250 |
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Cuando hace casi quince años comenté por vez primera el artículo 86 C.E., que acoge y disciplina la figura del Decreto-ley, desarrollé la exposición sobre la base de cinco grandes apartados:
a) En primer término, ponía de relieve que durante su elaboración constitucional este precepto había sido escasamente debatido por los constituyentes, sin que ninguna de las fuerzas políticas presentes en las Cortes llegase a cuestionar la legitimidad o la conveniencia de su constitucionalización 1.
Sin perjuicio del talante de consenso que presidió la elaboración de la Page 144 Constitución, la unanimidad registrada en este punto podía calificarse como llamativa y hasta sorprendente: primero, porque el Decreto-ley es instrumento extraño a la teoría clásica de las fuentes de producción normativa y, segundo, porque la valoración poco grata que de ello resulta se acentúa en ordenamientos que, como el nuestro, habían llegado a desvirtuar históricamente, con su abusiva utilización, el mecanismo ordinario de producción legislativa 2.
b) Si, no obstante lo anterior, la generalidad de los autores se mostró recep-Page 145tiva con el criterio de los constituyentes, sin hacerse cuestión de la oportunidad perdida, pero felicitándose por el trazado del artículo 86 en cuanto tiene de >>reflejo reactivo intenso<< y >>cúmulo de cautelas y controles<< frente a los antecedentes inmediatos 3, ello se debió, en gran medida, al doble propósito que había guiado la redacción del precepto constitucional: por una parte, asumir con realismo la tendencia general de los sistemas parlamentarios contemporáneos, aceptando una mayor capacidad normativa del Ejecutivo a través de su dominio de la iniciativa legislativa, de la delegación legislativa (arts. 82 a 85) o, como en este caso, del recurso al Decreto-ley, cuyo concurso puede presentarse como inevitable en los complejos ordenamientos de hoy día 4; por otra, disciplinar su uso, proporcionando una respuesta jurídica que, consecuente con el carácter extraordinario de la institución, se muestra decididamente restrictiva y con la garantía añadida del sometimiento del Decreto-ley a unos rigurosos controles 5.
c) Coincidiendo con este planteamiento, destaqué, por mi parte, que era posible, contrapesando reconocimiento y límites, establecer un balance positivo de un precepto que -con diversos equívocos en su redacción y una sistemática muy discutible, que origina dudas graves-, asienta el régimen jurídico de la decretación de urgencia en tres grandes pilares: la exigencia de un presupuesto habilitante tasado en términos muy estrictos, que se cifra en una necesidad de carácter extraordinario y urgente; la existencia de límites materiales, tan graves como infrecuentes en el Derecho comparado, que ni siquiera en las circunstancias anteriores pueden ser invadidos por decretos con fuerza de ley del Gobierno; y por último, el reconocimiento de un doble mecanismo de control, por las Cortes Generales, en primera ins-Page 146tancia, que pueden ratificar o derogar la decisión gubernativa, y, posteriormente, por el Tribunal Constitucional.
d) Con estos datos de partida, en dicho comentario valoraba ya con aprensión el uso que se venía haciendo del artículo 86 en los primeros cinco años de aplicación del mismo. Las señales de alarma eran para entonces numerosas: los Gobiernos dictaban un número elevado de Decretos leyes 6, muchos de ellos dudosamente fundados en un presupuesto habilitante acorde con las exigencias de la Constitución 7; todos ellos superaron sin dificultad el >>trámite<< parlamentario, dando razón a aquellas opiniones que manifestaron su escepticismo ante el valor del cúmulo de cautelas constitucionales en una democracia de partidos, donde el continuum Gobierno-Grupo parlamentario mayoritario puede imponer sin mayores sobresaltos su capacidad de decisión 8; y el control por el Tribunal Constitucional de los Decretos leyes impugnados ante el mismo, última garantía del respeto a los estrictos términos de la Constitución 9, se había enfocado hacia una doctrina flexible y benevolente sobre todos los límites y controles del artículo 86. Doctrina que, si partía del hecho positivo de reconocer la propia competencia Page 147 del Alto Tribunal para el control del Decreto-ley -en razón de lo que se deduce del artículo 161 C.E. y del 27 de su propia Ley Orgánica 2/1979, ya que no del propio artículo 86 C. E. 10- y del recordatorio de la primacía de la ley y la excepcionalidad del recurso a la decretación de urgencia 11, reconocía a continuación abiertamente la utilidad de ésta en el tiempo presente y el amplio margen de discrecionalidad que cabe conceder al Gobierno 12.
Esta última apreciación resultaba particularmente preocupante y reveladora, pues ponía de relieve que el Tribunal Constitucional, tras establecer que su capacidad de control alcanza incluso a la valoración de la extraordinaria y urgente necesidad y apuntar criterios para su examen en el caso concreto, se había negado a aceptar en todos los casos que los Decretos leyes impugnados careciesen de ese requisito, acudiendo a la falta de prueba en contrario o a su incapacidad para pronunciarse sobre la oportunidad técnica de las medidas adoptadas (ejemplar, en este sentido, el contraste entre los argumentos de los recurrentes y el Tribunal en la S.T.C. 29/1982, de 31 de mayo). Más en concreto, su doctrina había abierto la posibilidad de una apreciación relativa del presupuesto de he-Page 148cho, aceptando, como veremos, que la necesidad urgente que debe justificar el acceso al decreto con fuerza de ley se deduzca, sencillamente, de la apreciación de prioridades del programa del Gobierno.
Por añadidura tampoco se había avanzado mucho en lo tocante al control de la transgresión de los límites materiales, hasta el punto de que resultaba imposible dar una idea segura sobre dónde situar la frontera de lo prohibido y lo permitido al Decreto-ley. Con el agravante añadido de haberse prefigurado, finalmente, una doctrina peligrosa respecto del valor de la intervención del Congreso de los Diputados y, eventualmente, de las Cortes Generales en su conjunto, dado que, tras establecer el Tribunal con decisión que la convalidación parlamentaria no sana los vicios originarios de esta norma, parecía admitir que una posterior sustitución del mismo por una ley formal pueda producir semejantes efectos de forma retroactiva. (S.T.C. 111/1983, de 2 de diciembre, consecuente al recurso presentado contra el D.L. 2/1983 sobre expropiación del Grupo RUMASA, S.A.).
e) Ante este panorama, se defendía que el reconocimiento del Decretoley que la Constitución verifica, al tiempo que le sirve de fundamentación 13, establece un cauce restrictivo para su utilización que debe ser escrupulosamente respetado, aun a pesar del temor expresado por algunos autores en el sentido de que la rigidez con que se ha regulado el principio de legalidad puede forzar, en la práctica, un uso creciente e indiscriminado de los decretos con fuerza de ley, como único cauce del Gobierno para afrontar sus responsabilidades 14. Es cierto que esa especie de favor de ley que se constata a lo largo del texto constitucional y que es consecuencia de las motivaciones reactivas antes comentadas puede determinar una permanente tentación en aquel sentido, tanto más cuando nuestro sistema institucional no es ajeno a la tendencia general a justificar el incremento de las facultades del Ejecutivo que se vive en este siglo 15. Pero, si se estima que este >>rescate del Parlamento<< no es operativo tal y como se deduce de la Carta de 1978, se insistía en que no es por el camino del abuso del Decreto-ley por donde debe dirigirse la adaptación constitucional. No Page 149 es que se defendiese ingenuamente la centralidad de la Ley y con ella la de las Cortes Generales. Se trataba de recordar, una vez más, la excepcionalidad del recurso a las >>leyes del Gobierno<16, no hay razones para justificar que, de instrumento de urgencia, se transforme en un instituto dinámico y expansivo más allá de las previsiones...
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