Artículo 81: Leyes Orgánicas
| Autor | Javier Galvez Montes |
| Cargo del Autor | Profesor de Derecho Administrativo |
| Páginas | 27-82 |
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En su artículo 81.1, la C.E. reconoce una modalidad específica dentro del concepto genérico de Ley 1. Se trata de unas leyes cualificadas por razón de la materia y por el procedimiento establecido para su elaboración.
En la C.E. no se ofrece una definición de las leyes ahora consideradas, ya que los preceptos dedicados a regular este sector de la producción legislativa se limitan a fijar los supuestos en que procede Ley orgánica o a establecer el procedimiento para su elaboración. Pero el artículo 81 C.E. suministra datos que permiten inducir un concepto sustantivo y formal de la referida categoría legal. Desde un punto de vista sustantivo, las leyes orgánicas se caracterizan por la delimitación de los supuestos a contemplar en las mismas; formalmente vienen delimitadas por los órganos que participan en su aprobación, modificación o derogación, por el procedimiento a seguir en dichas actuaciones y por la calificación que se da finalmente al acto legislativo así elaborado.
El examen de las materias reservadas en nuestra Constitución a las leyes orgánicas pone de manifiesto la falta de un criterio objetivo de fondo para configurar esa reserva. Las leyes orgánicas no tienen por objeto exclusivo el desarrollo normativo de las libertades e instituciones constitucionales básicas, ya que algunos aspectos relevantes de la C.E. han de completarse mediante Ley ordinaria 2, en tanto que ciertas materias incluidas en la reserva de Ley orgánica no presentan relevancia constitucional directa 3.
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Las consideraciones anteriores permiten concluir que la selección de materias objeto de Ley orgánica según la C.E. obedece únicamente a la serie de factores circunstanciales que, por diversos motivos, pesaron en el legislador constituyente. En no pocos supuestos la sumisión de una materia a Ley orgánica no responde a su significado o cualidad constitucional, habiéndose reservado a la Ley orgánica para protegerla por cualesquiera razones prácticas frente al mismo legislador 4.
No se advierte un hilo conductor capaz de explicar convincentemente el sentido de la innovación, dado que en algunos casos el criterio determinante ha sido de naturaleza estrictamente técnica (por estimar que el contenido de la regulación postulaba una norma de rango semiconstitucional, se ha dicho), mientras que en otros supuestos las leyes orgánicas han sido un arbitrio político de nuestro legislador constituyente para obtener el >>consenso5.
Las circunstancias expresadas no descartan, sin embargo, la posibilidad de inducir un concepto material de la Ley orgánica, aunque por la magnitud cuantitativa de su objeto resulte aquel concepto ciertamente vago 6. En dicho sentido material se puede afirmar que la Ley orgánica es una disposición que se configura en nuestro ordenamiento constitucional como instrumento necesario para el desarrollo estable de algunos supuestos contemplados en la C.E.
La Ley orgánica se caracteriza formalmente por el procedimiento establecido en el número 2 del artículo 81 C.E., en cuanto previene que >>la aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto7. Un somero análisis del precepto constitucional transcrito basta para concluir que el ejercicio de la potestad legislativa, en cuanto se traduzca en leyes orgánicas, corresponde única-Page 29mente a las Cortes Generales y, en segundo término, que la aprobación de una Ley orgánica requiere mayoría absoluta del Congreso de los Diputados.
El primer rasgo que se acaba de apuntar entraña una significativa precisión en torno al ámbito competencial. No sólo implica que la Ley orgánica debe aprobarse por las Cámaras legislativas, con exclusión de cualesquiera órganos que excepcionalmente vengan facultados para el ejercicio material de la potestad legislativa, sino que, además, la competencia sobre la materia viene atribuida exclusivamente a las Cortes Generales.
Con ello quiere significarse que no cabe delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de Ley orgánica, tal como reitera el artículo 82.1 C.E., por lo que resulta inadmisible una Ley orgánica de bases 8. Los requisitos formales de la Ley orgánica excluyen igualmente la posibilidad de una delegación de las Cámaras en las Comisiones Legislativas Permanentes (art. 75.3 C.E.), así como la regulación de dichas materias por Decreto-ley, extremo este último que se concreta en el artículo 86.1 C.E. Por su parte, el artículo 87.3 C.E. limita la iniciativa popular respecto a la Ley orgánica, en cuanto dispone que >>ni procederá dicha iniciativa en materia propias de ley orgánica
La exclusiva competencia de las Cortes Generales para la aprobación, derogación o modificación de las leyes orgánicas se pone de manifiesto con la exigencia al efecto de una mayoría absoluta del Congreso en un trámite específico (votación final sobre el conjunto del proyecto). Al vincular la modalidad de Ley orgánica a una determinada actuación del Congreso de los Diputados, nuestra Constitución residencia el procedimiento en las Cortes Generales, excluyendo con ello a los órganos legislativos de las Comunidades Autónomas, quienes no podrán aprobar leyes orgánicas ni aun referidas a su propio ámbito territorial 9.
Para ultimar la caracterización formal de la Ley orgánica debe precisarse que no basta el hecho de haberse aprobado por las dos Cámaras integrantes de las Cortes Generales con mayoría absoluta del Congreso. Del propio artículo 81 C.E. se desprende que las leyes orgánicas han de ser aprobadas con dicho carácter en una votación final sobre el conjunto del Proyecto, por lo que una Ley no podrá calificarse orgánica tan sólo en virtud de aquella mayoría cualificada 10.
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De acuerdo con las rasgos examinados, la Ley orgánica se configura formalmente como acto legislativo de las Cortes Generales, que requiere mayoría absoluta del Congreso en votación final sobre el conjunto del proyecto. Partiendo, por último, de su configuración formal y material en los términos apuntados, viene a concebirse integralmente la Ley orgánica como una modalidad de acto legislativo adoptado por las Cortes Generales, en virtud de procedimiento especial, para el desarrollo de los supuestos previstos en la C.E.
La tradición jurídica española no es ajena a las leyes orgánicas 11. En nuestro Derecho la Ley orgánica ha venido siendo algo más que una disposición estrictamente reguladora de los órganos y de sus relaciones, dada la finalidad y el alcance de la normación que incorpora. El adjetivo >>orgánica se ha utilizado para significar materialmente el carácter básico y complementario de la correspondiente Page 31 ley, que se concibió como exponente de una estructuración funcional.
La Ley orgánica ha sido tradicionalmente una ley básica en el sentido de disposición estructural, no limitada, por consiguiente, a la ordenación orgánica y al establecimiento de un concreto sistema de competencias. Por el contrario, la Ley orgánica se concibió a manera de instrumento normativo para residenciar una determinada función del poder o un aspecto de la misma.
Sin embargo, la característica que nuestra doctrina destacó en el tratamiento de la Ley orgánica fue su complementariedad. Se reconoce que la Ley orgánica no está formalmente incorporada a la Constitución (salvo en las previsiones de la Constitución non nata de 1856), pero se pone de manifiesto que contiene elementos de la Constitución en sentido absoluto. Este ámbito material en su dimensión complementaria viene atribuido a la Ley orgánica en cuanto articula disposiciones constitucionales.
Así llegó a expresarse que las leyes son fundamentales cuando ordenan la constitución del Estado y orgánicas si tienen por objeto crear nuevas autoridades, fijar sus atribuciones y determinar la forma de sus actos, y comunes u ordinarias en los demás casos 12. Se consideró que la Constitución debe incluir exclusivamente preceptos fundamentales, en cuanto ésta...
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