Artículo 80: Las sesiones plenarias de las Cámaras

Autor:Pedro De Vega García
Páginas:799-815
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Político
RESUMEN

I. Perspectiva histórica. II. El fundamento de la publicidad. III. Publicidad y discusión. IV. La regulación legal de la publicidad. 1.El ámbito del secreto parlamentario y su eficacia práctica. 2.El valor jurídico de las normas reguladoras del secreto. 3. La justificación y fundamentación teórica de la regulación del secreto.

 
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Se confiere en este artículo una clara proyección normativa al clásico principio de publicidad parlamentaria. Ahora bien, por tratarse de un principio que está en la base de la democracia representativa moderna, para comprender su verdadero alcance y significado, se hace necesario trascender las simples consideraciones que pudieran derivarse del análisis jurídico del precepto y colocar su estudio en una perspectiva histórica, social y política más amplia.

IPerspectiva histórica

El principio de publicidad, que constituye uno de los supuestos en los que descansa, en expresión de SCHMITT, el "espíritu del parlamentarismo" 1, fue rigurosamente desconocido en la práctica parlamentaria anterior a los procesos revolucionarios burgueses. En la historia política y constitucional inglesa se colocaron, Page 800 desde un principio, las deliberaciones y votaciones de las Cámaras bajo el régimen del secreto, en una doble perspectiva: en primer lugar, impidiendo al público el acceso a los lugares de sesiones, y, en segundo término, prohibiendo a los diputados, o a personas ajenas al Parlamento, publicar o dar noticias de los contenidos de los debates sin la debida autorización 2.

Aunque no se trate de precisar ahora las razones que pudieron justificar esa situación, conviene, cuando menos, recordar que la necesidad de proteger a los diputados de las posibles venganzas y arbitrariedades de los monarcas, y el deseo de liberarles, a su vez, de los caprichos, presiones y veleidades de las masas de Londres, condujo, en nombre de la independencia y la libertad de las Cámaras, a configurar jurídicamente el régimen del secreto en la misma óptica en que se fundamentó el régimen de las inmunidades y privilegios de los parlamentarios. Todavía en el siglo XVIII -recuerda STRATHEARN GORDON- se consideraba "una grave ofensa y una notoria violación de los privilegios (breach of Privilege) publicar en opúsculos y periódicos el contenido de los debates" 3.

Como es obvio, en la medida que históricamente la "prerrogativa regia" se hace cada vez más restringida, y el Parlamento adquiere autonomía frente al resto de los poderes estatales, las inmunidades parlamentarias y, con ellas, el secreto de las deliberaciones, comienzan a perder su razón de ser. Carecería de sentido seguir hablando, en nombre de la independencia del Parlamento, de la necesidad de proteger a sus miembros de injerencias extrañas, a través de los privilegios y el secreto, cuando el Parlamento es ya social y políticamente la "auctoritas" máxima y la pieza medular del sistema. Sin embargo, es lo cierto que la perpetuación a nivel legal en Inglaterra del régimen del secreto, cuando social y políticamente había dejado de tener sentido, creó un conjunto de tensiones entre la sociedad y el Parlamento de las que resulta obligado hacer una mínima referencia.

A pesar de las prohibiciones reglamentarias, nadie pudo impedir que, a nivel social, aparecieran hojas de noticias (New Letters) -precursoras de los modernos periódicos- dando cuenta de los debates de las Cámaras. Precisamente, para evitar las relaciones imprecisas de las hojas de noticias, la Cámara de los Comunes se vio obligada a publicar oficialmente los "Votes and proceedings" bajo la vigilancia del speaker; de tal suerte que, durante mucho tiempo, se creó en Inglaterra una situación ambigua determinada por la existencia de editores y reporters privados de la actividad parlamentaria, frente a unas publicaciones oficiales sin difusión ni incidencia social alguna. La tensión entre la Cámara de los Comunes "inclinada a proceder con la máxima severidad contra los transgresores del secreto parlamentario" y los editores privados se tradujo en una serie de incidentes notables, como los protagonizados en el siglo XVIII por el presidente de la Asociación de la City de Londres que, a pesar de ser diputado, fue conducido a la Torre por defender la causa de los reporters privados 4.

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No haría al caso recordar ahora esos incidentes si no fuera porque, lo que bajo ellos se ocultaba, eran unas confrontaciones más profundas, y que afectaban a supuestos estructurales básicos de la democracia moderna. Defender la publicidad de los actos del Parlamento significaba, por un lado, romper con el carácter secreto de la política, propio de las concepciones dictatoriales y absolutistas, y, por otro lado, eliminar el distanciamiento entre representantes y representados.

En 1681, Sir FRANCIS WINNINGTON, diputado de la Cámara de los Comunes, había sostenido "que no es natural ni racional que el pueblo que nos ha elegido no esté informado de nuestras acciones" 5. Sobre esas mismas pautas, un siglo después, BURKE proclamaría la conveniencia de la publicación oficial de todos los actos de las Cámaras. Pero sería BENTHAM quien, en su obra Essays on Political Tactics, asumiría la defensa rotunda del principio de publicidad. "Antes de entrar en los detalles -escribe BENTHAM- sobre la forma de operar la Asamblea, vamos a colocar a la cabeza de su Reglamento la ley más apropiada para asegurar la pública confianza, y hacer con ello que avance constantemente hacia su finalidad como institución. Se trata de la ley sobre la publicidad" 6.

Fueron las exigencias sociales y las prácticas políticas las que -en contra de la legalidad vigente- dieron definitivamente al traste en Inglaterra con el régimen del secreto parlamentario. Con razón pudo escribir BENTHAM que "a través de esos afortunados delitos Inglaterra debe el haber escapado de un gobierno aristocrático semejante al de Venecia" 7.

La lucha en favor de la publicidad, que tiene en Inglaterra una azarosa, larga y compleja historia, toma en el continente unas perspectivas distintas. La ausencia de vida parlamentaria a lo largo de la etapa de los monarcas absolutos, determinó que la rehabilitación de los Parlamentos en los procesos revolucionarios burgueses se realizara configurando una institución, en muchos aspectos, radicalmente contrapuesta a los viejos Parlamentos medievales. De este modo, países que durante más de dos siglos habían desconocido la institución parlamentaria, por una singular paradoja, proclamaron con nitidez y claridad en sus textos constitucionales los principios del parlamentarismo moderno que, en Inglaterra, todavía se presentaban como exigencias sociales o, en el mejor de los casos, como prácticas políticas, pero sin confirmación legal o estatutaria alguna.

Ya en 1789 la Asamblea Constituyente francesa nombró una delegación de veinticuatro diputados para que expresara al Rey su disconformidad porque el lugar de sesiones estuviera rodeado de soldados "y la entrada prohibida al público". Para los revolucionarios franceses era claro, como afirma ESMEIN, "que el principio de publicidad constituye una garantía esencial para la libertad política" 8. Fiel a esta idea, la Constitución de 1791 establecería en el Título III, capítulo III, Sección 2, artículo 1, que: "Las deliberaciones del cuerpo legislativo serán públicas y las Page 802 actas de sus sesiones serán impresas".

Se constitucionalizaban así, en el continente, las dos formas de publicidad (presencia del público en el lugar de sesiones y la publicación de los debates en la prensa) que todavía aparecían legalmente prohibidas en el ordenamiento constitucional inglés, aunque social y políticamente se tratara de prohibiciones criticadas por doquier y en múltiples aspectos no respetadas.

Sobre las pautas establecidas por la Constitución francesa de 1791 se desarrollaría, en términos generales, todo el constitucionalismo europeo posterior a la Revolución. Y siguiendo también ese modelo, las Constituciones históricas españolas -excepción hecha de la Constitución Republicana de 1931-, insertarán expresamente en su articulado el principio de publicidad parlamentaria.

Aunque no sea el momento ahora de discutir y precisar pormenorizadamente las virtualidades y ventajas que, a lo largo del siglo XIX, se asignaron a la constitucionalización y a la generalización del principio de publicidad, acaso convenga recordar, cuando menos, tres de sus efectos más significativos, y que más directamente se relacionaron con el desarrollo y profundización de la democracia representativa.

En primer lugar, aparece la importante función de educación política asignada a la publicidad de las actividades de las Asambleas. A ella se debe "que el espíritu general (general feeling) -según escribía el propio BENTHAM- adquiera un tono más elevado, las buenas ideas se difundan universalmente y los prejuicios dañosos sean combatidos y aniquilados... (por la publicidad) la razón y el espíritu de discusión se hacen costumbre y hábito de todas las clases sociales" 9.

En segundo término, a través de la publicidad se pretenderá encontrar un mecanismo de control frente a la arbitrariedad, la corrupción o la injusticia de los propios diputados. ROBESPIERRE lo expresaría con toda claridad en uno de sus discursos de la Convención: "Sous les regards -dice- d'un si grand nombre de témoins, ni la corruption, ni l'intrigue, ni la perfidie n'oseraient se montrer, la volonté générale serait seule consultée" 10. Las notables consecuencias que en la Administración de Justicia habían derivado de la introducción de las audiencias públicas, como instrumento de control de las veleidades y arbitrariedades de los Jueces, se trasladan así al proceso político. Será también JEREMÍAS BENTHAM quien, en un escrito de enorme plasticidad semántica, dejará reflejado con carácter definitivo el valor de esta función...

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