Artículo 76: Comisiones de investigación
| Autor | Ignacio Astarloa Manuel Cavero Gómez |
| Cargo del Autor | Letrado de las Cortes Generales |
| Páginas | 573-664 |
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El artículo 76 de la Constitución incorpora a la norma fundamental, por primera vez en nuestra historia constitucional, la posibilidad de que las Cortes nombren Comisiones de Investigación. Nuestro texto constitucional se suma de este modo al grupo no muy numeroso de ordenamientos que, con esta denominación o con la de Comisiones de Encuesta o Encuestas, han elevado al máximo rango la regulación de esta peculiar institución, sobre todo tras la Segunda Guerra Mundial 1.
Si atendemos al conjunto de las opiniones que ello ha merecido en los comentaristas de nuestra Constitución, cabe concluir que esta novedad ha sido saludada casi unánimemente de forma positiva: el constituyente habría elevado el rango del reconocimiento de esta institución de control y habría encauzado así el desarrollo reglamentario y legislativo posterior al disciplinarla en sus aspectos fundamentales, en línea con lo que, más en general, viene haciendo el constitucionalismo más moderno con otras tantas cuestiones de Derecho Parlamentario.
Ello no obstante, este artículo es, como ha demostrado la experiencia de su desarrollo y aplicación, uno de los más problemáticos de la Constitución. Y también uno de los que con el paso de los años ha generado juicios más encontrados: de frustración y crítica en quienes han considerado que, siendo ésta una institución capital para el desarrollo de la democracia y elementos clave para el control del Gobierno, se ha hecho un uso cicatero y corporativo de la misma por parte de los Page 574 protagonistas políticos; de preocupación y prevención en quienes han estimado que se ha hecho una lectura exagerada y torcida de la misma en la confrontación política entre los partidos.
Lo cierto es que no puede considerarse sorprendente que la institución y el artículo constitucional que la regula hayan generado tal grado de polémica. Refiriéndonos al caso español, cabría decir que ello es debido, en primera instancia, a la ausencia de una tradición definida y a una regulación demasiado genérica y algo confusa de la Constitución, que no ha sabido intuir la riqueza de situaciones que la vida parlamentaria iba a producir.
Pero antes de entrar en nuestro caso con detalle es indispensable anotar que se trata de un problema más general, íntimamente ligado con la naturaleza misma de la institución, que ofrece perfiles muy problemáticos y resulta difícil de encuadrar tanto dentro de la estructura del Parlamento, como, más en general, en el conjunto de las instituciones del Estado. Un somero repaso de la historia parlamentaria y del Derecho comparado acredita de forma manifiesta estos extremos y la consiguiente diversidad de regímenes, que dificulta la formulación de criterios generales y soluciones comunes y obliga a describir y estudiar cada modelo de forma separada para poder formular algunas certezas sobre cada caso concreto.
Aparentemente, la esencia del mecanismo puede explicarse muy sencillamente: se confieren potestades extraordinarias al Parlamento, con la finalidad de que pueda ejercer una actividad inspectiva que le permita conocer y examinar con profundidad un problema de interés general y sacar conclusiones sobre el mismo 2.
Y para ello, se articula un órgano parlamentario diferenciado de los restantes, que se responsabiliza de la investigación y eleva un dictamen al Pleno sobre el que éste último adopta resoluciones que, con independencia de su valor político, no producen directamente efectos jurídicos.
Sin embargo, ninguno de estos elementos se ha conformado en la realidad de manera simple y pacífica.
La principal preocupación que tradicionalmente ha suscitado esta figura afecta a su naturaleza y es bien conocida: su complicado deslinde con la función judicial. Al fijar una "verdad oficial" sobre unos hechos puede ser redundante o contradictoria con los fundamentos de hecho de un fallo judicial. Al utilizar medios extraordinarios para la indagación, se asimila a la actividad instructora. Al enjuiciar conductas, por más que lo haga políticamente, pone en entredicho el monopolio de la jurisdicción. Y lo hace desde la política sujeta al juego de mayorías y minorías que pugnan por sacar de la fijación de hechos y de las consiguientes conclusiones, réditos políticos. Las mayorías para evitar el desgaste del Gobierno, las minorías para propiciarlo y para incrementar la capacidad de control con los medios extraordinarios que este procedimiento suele conferir.
Históricamente se han dado motivos sobrados para formular estas consideraciones. Las Comisiones de Investigación se han movido, en la generalidad de losPage 575 casos, dentro del reducido marco normativo propio de una institución que, como la parlamentaria, sólo recientemente ha comenzado a delimitar en su seno con cierta precisión jurídica órganos, procedimientos y funciones 3. Debe recordarse que muchos Parlamentos han ejercido durante el siglo XIX, por mandato constitucional y de forma excepcional, funciones materialmente jurisdiccionales (piénsese, por ejemplo, en la acusación y enjuiciamiento penal de los miembros del Gobierno o en el impeachment anglosajón); que, con independencia de ello, han tenido también otras funciones seudosancionadoras, con efectos jurídicos directos (decretar una incompatibilidad, conceder un suplicatorio, anular un acta, sancionar disciplinariamente...); y que, a tal fin, han dispuesto de facultades inspectivas importantes no siempre ceñidas al ejercicio estricto de tales funciones. Debe recordarse igualmente que las continuas quiebras constitucionales y el azaroso desarrollo de la democracia parlamentaria han dado lugar a grandes procesos de naturaleza política, sustanciados con gran aparato y escándalo en sede parlamentaria. Deber recordarse, en fin, que ha sido tradicional considerar que los Parlamentos, como institución soberana y central del sistema político, poseen una facultad implícita e irresistible de investigar cuanto afecte al interés de la nación, utilizando para ello, si es preciso, potestades similares a las que ostentan los titulares del poder judicial.
Por otra parte, observadas desde la organización del Parlamento, las Comisiones de Investigación son un producto más del lento pero imparable proceso de diversificación orgánica en el seno de las Cámaras modernas, que está por rendir todavía sus mejores frutos. Durante largo tiempo han vivido, confundidas con las restantes Comisiones, en el magma de la indiferenciación orgánica del Parlamento, como instrumentos preparatorios del trabajo del protagonista hegemónico de la actividad parlamentaria que es el Pleno o Cámara entera, apareciendo y desapareciendo de forma episódica, y realizando las más diversas tareas: redactar proyectos de Constituciones, borradores de Códigos y de toda clase de leyes, dictaminar proyectos legislativos, estudiar a fondo una cuestión y propiciar reformas y cambios, llevar a cabo la investigación con particular detalle de anomalías y abusos, e incluso preparar el ejercicio de facultades jurisdiccionales que en ocasiones se han conferido a las Cámaras... Desde esta perspectiva, durante una larga etapa de la evolución de las Asambleas, las investigaciones han servido para paliar, en cierta medida y en...
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