Artículo 75: El Pleno y las Comisiones

Autor:Mercedes Senén Hernádez
Páginas:534-565
Cargo del Autor:Letrado de las Cortes Generales
RESUMEN

I. La organización de la Cámara. 1.El Pleno de la Cámara. 2. Las Comisiones. A) El sistema de Secciones. B) El sistema de Comisiones. C) Designación de los miembros de las Comisiones. II. La organización de las cámaras en el derecho comparado. 1. El sistema británico. 2. El sistema norteamericano. 3. El sistema francés. III. La organización de las cámaras en el derecho español. 1.... (ver resumen completo)

 
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ILa Organización de la Cámara

La organización de la Cámara constituye un aspecto básico del Derecho parlamentario y de la lex parlamenti, de la que Sir EDWARD COKE decía: "ista lex ab omnibus ex quarenda, a multis ignorata, a paucis cognita".

Instituciones como el Pleno o las Comisiones, a las que hace referencia el artículo 75 de nuestra Constitución, no son sino los instrumentos necesarios para el normal desenvolvimiento de la actividad de la Cámara en base a los principios de eficacia y representatividad, y desarrollan las funciones que les son asignadas de acuerdo con unas normas básicas de organización. La "división del trabajo", dentro de las Asambleas, lo mismo que dentro de cualquier otro órgano colegiado o institución compleja es esencial, actualmente, en la vida parlamentaria, como lo ha sido desde siempre en cualquier comunidad social por muy rudimentaria que ésta fuera. En efecto, el principio de "división de trabajo" fue ya enunciado por PLATÓN como un axioma inexcusable de su "República" ya que, de acuerdo con la utópica construcción del filósofo, las diversas clases sociales deberían distribuirse las funciones de la comunidad en base a sus respectivas capacidades, obteniéndose así para el conjunto de aquélla, los resultados más beneficiosos. Desde entonces hasta nuestros días, la evolución ha sido permanente, pero el principio de división del trabajo continúa hoy rigiendo la actividad de las más diversas instituciones, sin duda porque se encuentra indisolublemente vinculado a uno de los dogmas de más rotunda aceptación en la vida moderna: La eficacia.

También las Cámaras han de subordinarse a esa necesidad. Y a ello obedecen aquellas técnicas que, en realidad, no tienen más justificación que la de conseguir la máxima funcionalidad con el menor esfuerzo. Desde la Mesa de la Cámara que asume funciones directivas y calificadoras, pasando por las Ponencias y las Comisiones, hasta llegar al Pleno, se cumple un largo "iter parlamentario", cuya finalidad esencial es la de hacer posible esa deliberación que para el Maestro HAURIOU era "la función esencial de las Cámaras".

Desde este planteamiento general, el artículo que nos corresponde aquí examinar hace referencia a dos problemas fundamentales que se recogen en los diversos apartados del precepto. Así, el apartado 1.º consagra la diferenciación Pleno- Comisiones, ambos como órganos funcionales de la Asamblea, considerada en su conjunto; y los apartados 2.º y 3.º hacen mención, a su vez, de lo que se conoce como la competencia legislativa plena de las Comisiones, extendida únicamente a ciertas materias y asentada en las modernas técnicas del Parlamentarismo.

El orden de nuestra exposición habrá de ser, asimismo, el del precepto constitucional, si bien, un estudio ordenado de los problemas que en él se suscitan, exige en primer lugar el examen de lo que se entiende por Pleno, para dar luego entrada a un estudio mínimamente detallado de las Comisiones y de cual ha sido su origen. Sólo así podremos ocuparnos, posteriormente, de lo que técnica y prácticamente significan los apartados 2.º y 3.º del artículo 75 de la Constitución.

1. El Pleno de la Cámara

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El Pleno de la Cámara ha sido, tradicionalmente, su órgano supremo o fundamental. De él forman parte todos los miembros de la Asamblea y ostenta, por ello, en base a la Teoría de la Representación, el mayor grado de legitimidad frente a la opinión pública, "ese genio invisible de la ciudad" a que se refiriera G. MOSCA.

Hay que tener en cuenta, sin embargo, que la noción de Pleno adquiere su significado actual, en tiempos relativamente recientes, y precisamente, cuando al complicarse las funciones que asumen los Parlamentos, se hace necesario estructurar otros órganos dentro de ellos, tales como las Secciones o las Comisiones, de entidad menor, cuya finalidad fundamental consiste en descargar de trabajo a la Cámara reunida en su conjunto.

El origen histórico de las Asambleas se remonta a la Edad Media. Es en ese momento cuando la técnica de la representación, probablemente inexcusable en el momento en que el tercer estado, el más numeroso, se incorpora al proceso político, parece traer consigo según LOEWENSTEIN 1, el germen del principio de distribución del poder, desde entonces "bagaje standard del constitucionalismo".

Inicialmente en tales Asambleas, que se conocen con diferentes denominaciones: Parlamento en Inglaterra o en Nápoles, Estados Generales en Francia o Cortes en España, participaron los tres estamentos que por aquél entonces componían la sociedad: Nobleza, Clero y Estado Llano, los cuales eran aceptados, no sólo en aquel momento, sino varios siglos después, como una pieza más de la estructura de la comunidad, hasta el punto de que un autor aparentemente tan poco dudoso como VOLTAIRE, los calificaba de "legales" y de "naciones dentro de la nación". Con el paso del tiempo, en muchos casos, los dos estamentos principales dejarían de asistir a las sesiones, quedando las Asambleas reducidas al tercer estado. Este fue, por ejemplo, el caso de las Cortes de Castilla, las cuales se limitaron a concentrar a los miembros del estado llano, a partir del siglo XIV 2.

Se caracterizaban, asimismo, las Asambleas de la Edad Media, porque la votación se realizaba por estados y no por cabeza, tema que constituyó uno de los principales puntos de conflicto en los Estados Generales franceses en 1789, por la lógica desventaja que el sistema suponía para el estamento no privilegiado; asimismo, el sistema de aquel momento suponía el reconocimiento del mandato imperativo, es decir, de la vinculación del representante al representado en todos los aspectos de su función, de forma que aquél no podía apartarse, en ningún caso, de las instrucciones que le habían sido previamente confiadas por éste.

El significado del Pleno en este momento histórico era muy claro. Por Pleno había que entender el conjunto de la Asamblea, la representación, en definitiva, de la sociedad del momento, en la que cada hombre estaba dotado de unas u otras cualidades, en base al estamento al que perteneciera, lo cuál determinaba, a su vez, la función que en la comunidad le estaba asignada: De mando, espiritual o bien de trabajo material.

Todo ello sin perjuicio de que, en ciertos momentos, como ya antes señalábamos, la representación en la Asamblea quedase reducida únicamente al estadoPage 536llano, probablemente porque también a él competía el pago de los impuestos que recibían las arcas reales, siempre necesitadas de ingresos en momentos históricos de tan reconocida beligerancia.

Esta concepción política, no obstante, no permanece en la historia. La Revolución francesa, "esa revolución irresistible que camina después de tantos siglos a través de todos los obstáculos y que todavía hoy se ve avanzar por encima de las ruinas que ha producido", al decir de TOCQUEVILLE, traería asimismo consigo el dogma de la representación nacional. La idea de nación y la no vinculación personal y particularizada de los representantes a sus representados, instauran el principio de la representación conjunta, "del todo" por "el todo", a través de obras como las de MONTESQUIEU en Francia o BURKE en Inglaterra. La consecuencia práctica más directa será la prohibición del mandato imperativo, prohibición todavía hoy recogida en los Textos Constitucionales más recientes (arts. 67.2 C. española; 27 C. francesa; 67 C. italiana...) y por lo tanto, la consagración de la libertad de los representantes seleccionados a través de un derecho de sufragio más o menos amplio, según los tiempos, para actuar en el ejercicio de su función con libertad de conciencia.

Teorías tales como la de "la autodisposición de la comunidad sobre si misma", de formulación esencialmente rousseauniana, no harán si no confirmar ese dogma básico de representación de la nación en el Parlamento, o lo que es lo mismo, de representación del conjunto de la comunidad por el Pleno de la Cámara, que en este momento viene a ser la máxima expresión de los principios democráticos, a través de la reducción del macrocosmos de la sociedad al microcosmos parlamentario.

Este significado político de la noción de Pleno, que de alguna forma compartimos todavía en el momento actual, sin perjuicio de las nuevas perspectivas aportadas sobre todo por los partidos políticos en los Parlamentos modernos, adquiere no obstante todo su significado, como también hemos apuntado ya, cuando se contrapone a otros órganos de la Cámara, que no están dotados de esa suprema legitimidad que lleva consigo la composición conjunta de la Asamblea.

En efecto, de hecho, el término Pleno surge como tal, para diferenciarse de aquellos órganos internos que están, en muchos casos, destinados a preparar precisamente el trabajo de las sesiones plenarias, desbrozándolo y simplificándolo al máximo. Tales órganos son fundamentalmente las Secciones y las Comisiones; sólo con posterioridad aparecen los ponentes o la Ponencia, en el sistema español, u otras instituciones semejantes en la práctica comparada, ya que se integran en el seno de la Comisión, con el fin,...

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