Artículo 68: El Congreso de los Diputados
| Autor | Nicolás Pérez-Serrano Jáuregui |
| Cargo del Autor | Letrado de las Cortes Generales |
| Páginas | 150-178 |
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Se ha dicho con razón que el artículo 68 de la Constitución, hijo legítimo y heredero universal de la Ley para la Reforma Política y del Real Decreto- Ley 20/1977, de 18 de marzo, sobre Normas Electorales, es uno de los artículos clave del Texto constitucional 1.
Ahora bien, si esto es así, se debe, en mi opinión, a la concurrencia de una serie de factores. En primer término, el fondo del artículo regula la manifestación más perfilada del Cuerpo Electoral, convertido en impulsor dentro de las sociedades de imposible democracia directa, y en órgano de designación de aquellos que han de componer el órgano representativo por excelencia, cual es el Parlamento y sus Cámaras y, en especial, la Baja o Congreso de los Diputados. De manera que, si en ocasiones, y para poner de manifiesto ópticas que frecuentemente se olvidan, se hace hincapié en una consideración cuasi administrativa del Cuerpo Electoral, como el conjunto de personas que cumplen los requisitos necesarios para acceder al derecho de sufragio y que, como tal, figura inscrito en el Censo Electoral 2, más importancia tiene sin duda el asignar al Cuerpo Electoral la categoría de órgano primario del Estado. Habla en este sentido la doctrina, hoy en especial la italiana, de aquél como órgano originario y matriz del sistema constitucional que interviene en la designación del órgano de representación y contribuye de forma indirecta, a través del mismo, a la formación de otros órganos constitucionales de capital importancia.
Todavía hoy, por consiguiente, somos tributarios de la teoría de la representación, por muchos detractores que pueda tener e incluso cuando aún no esté delPage 151 todo claro en qué consiste 3 esta relación de libre dependencia en que la institución plasma 4. Y, llegados a este punto, conviene decir que la representación, casi en pura teoría, pero desde luego en nuestro sistema constitucional, no puede ir sino indisolublemente unida a la idea de elección, de forma que ambos términos se potencian y alcanzan sólo su plenitud cuando van parejos. Por eso ha podido afirmarse recientemente con expresión gráfica que para una democracia representativa las elecciones son constitutivas 5. Y en este sentido constituyen, pues, conceptos cuya relación es necesaria, no contingente.
Se podrán albergar dudas con respecto a si el elemento característico de una elección parlamentaria viene dado por la individualización (personal o ideológica, a través de los partidos políticos) de los concretos encargados de acceder a la condición de diputado; será posible considerar la representación por la elección como el método más eficaz de designar un equipo de Gobierno 6, de hacer realidad el gobierno de las mayorías o de elegir una determinada dirección (en el sentido italiano de "indirizzo") política para un mandato determinado y limitado en el tiempo. Pero, sea cual sea la concepción que se postule, parece importante destacar que en el fondo de todas ellas late la idea de legitimidad del poder político. Este es legítimo en la medida que conecta con la manifestación democrática del Cuerpo Electoral como expresión del pueblo soberano. En este punto, el artículo 68 de la Constitución no es sino concreción y desarrollo de lo que disponen otros preceptos del propio Texto constitucional: el 1.2, de acuerdo con el cual la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado, y el 66.1, pues de conformidad con el mismo las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado. Tenemos así la primera imagen integradora de la Cámara Baja como órgano de representación política 7, en el que la voluntad popular, a través de la elección que lleva a cabo el Cuerpo electoral, se hace presente en el gobierno del Estado, renovando periódicamente las élites políticas y haciendo actual el principio de temporalidad del poder. Todo ello sin olvidar otro importante pilar: el elemento organizativo no puede desconocer la faceta dogmática de la Constitución en este aspecto. Así debe recordarse que por aplicación de lo dicho concretamente en el artículo 23 de aquélla, son "derechos fundamentales y libertades públicas" la participación en los asuntos públicos, la propia elección periódica de representantes mediante sufragio universal, el aceso a los cargos públicos en condiciones de igualdad y con los requisitos que señalen las leyes y la permanencia en los mismos cargos públicos 8.
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Dos son las cuestiones capitales a que debe aludirse en el presente apartado: de una parte, la composición del Congreso de los Diputados, en el sentido jurídicoconstitucional de número de miembros que lo integran, y no en lo que se refiere a composición sociológica 9 del mismo; de otro lado, la duración del mandato de los diputados en consonancia con las previsiones constitucionales y las que provienen de otros textos normativos.
La composición de la Cámara Baja viene determinada en el apartado 1 del artículo 68 de la Constitución, de acuerdo con el cual el Congreso se compone de un número mínimo de 300 y un máximo de 400 diputados. El texto es, por consiguiente, claro y preciso, y se advierte fácilmente que no se ha optado por las fórmulas más habituales en este punto de las Constituciones de nuestro más cercano entorno, pues ni se fija una proporción entre el número de representantes y la población total del territorio patrio en cada momento, ni se encomienda la fijación del número de diputados al Código electoral 10.
La Constitución opta por una fórmula híbrida, puesto que al fijar unos límites máximo y mínimo, dibuja simultáneamente una franja desconstitucionalizada para la representación en la Cámara Baja. Bien es cierto que la regulación concreta de la materia deberá hacerse, por imperativos de otros preceptos de la Constitución, mediante Ley Orgánica, lo cual implica, evidentemente, ciertas garantías. Pero no es menos verdad que la redacción del Código electoral y las sucesivas revisiones, en lo que afectan a la fijación del número total de diputados dentro de los dos extremos establecidos por la Constitución y a la distribución del número de diputados a elegir por cada circunscripción, van a estar sometidas a intereses partidarios de acuerdo con las mayorías existentes en cada momento: respetando la dicción literal y los límites que se fijan en los apartados 1 y 2 del artículo que comentamos, las combinaciones posibles dentro del marco de la Ley electoral son múltiples y la relación de fuerzas parlamentarias de cada momento histórico puede apetecer la solución que vaya más concorde con sus intereses en punto a lograr una mayor Page 153representación. Piénsese, además, que la redacción de un código electoral o la modificación del fijado con anterioridad en el transcurso de una Legislatura debe dar lugar, a mi juicio, bien a una disolución de la Cámara que aprueba el texto en cuestión, al objeto de acomodar el Congreso a los nuevos términos de la representación 11, bien a la posposición de los efectos jurídicos de dicha nueva normativa a la Legislatura subsiguiente.
De otra parte, por lo que respecta a la duración de la Cámara Baja, deben hacerse las siguientes puntualizaciones. En primer término, el artículo 68 de la Constitución señala en la primera frase de su apartado cuarto que el Congreso es elegido por cuatro años, previsión que lo asemeja a bastantes de los mandatos de las Cámaras europeas y que incluso ha sido concebida empíricamente como una de las más correctas 12. La finalidad del precepto es simple y se basa tanto en la preservación del principio de temporalidad en el poder, cuanto en la necesidad de participación ciudadana en los asuntos públicos por medio de sufragio universal, a que alude el ya citado artículo 23 del propio Texto constitucional, como expresión de voluntad popular.
Debe señalarse, en segundo lugar, que el citado apartado cuarto señala a continuación que el mandato de los diputados termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara. Con respecto a este inciso y en aras a una interpretación integradora de todo el Texto constitucional y demás normas conectadas ratione materiae, cabe hacer las siguientes precisiones: que la cuestión tiene decidida importancia en la medida que conecta con la regulación de las prerrogativas parlamentarias y el inicio y fin de las mismas; que el término que debe en todo caso manejarse es el de disolución, y que ésta puede ser a término o anticipada, según coincida o no con los cuatro...
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