Artículo 62 (apartados f-j): Atribuciones del Rey

Autor:José María Lafuente Balle
Páginas:231-260
Cargo del Autor:Profesor Titular de Derecho Constitucional U.D.G.
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El apartado f)

Del artículo 62 atribuye tres funciones al Rey, a saber:

1) La expedición de los decretos acordados en el Consejo de Ministros.

2) Conferir empleos civiles y militares.

3) La concesión de honores y distinciones con arreglo a la ley.

1) La expedición de los decretos acordados en el Consejo de Ministros
  1. Se trata la presente de una atribución real clásica en la historia de las Constituciones monárquicas españolas, en las que esta función de >>expedición1, si se exceptúa la Constitución española de 1869 (art. 75), que sustituyó aquella función de >>expedición>hacer reglamentosPage 232 división de poderes, a tenor de la cual, siendo el Rey cabeza del poder ejecutivo y la potestad reglamentaria una emanación de este poder, consecuentemente el Rey tenía que ostentar la titularidad de la potestad reglamentaria.

  2. En lo que se refiere al Derecho Constitucional Comparado, la facultad real en estudio viene establecida en las Constituciones belga (art. 108), noruega (art. 17) y luxemburguesa (art. 36).

    Esta función regia está prevista en estas Constituciones, con especificación de unas limitaciones, en la noruega, en cuanto a las materias objeto de los decretos que el Rey puede dictar y dejar sin efecto; y en la belga y luxemburguesa, en cuanto que se establece la imposibilidad del Rey y del Gran Duque a dispensar su ejecución (esta facultad del Gran Duque luxemburgués fue matizada en virtud de una sentencia del Tribunal de Luxemburgo dictada el 30 de octubre de 1974).

  3. Atendiendo ya propiamente a la Constitución Española de 1978 , es de destacar que desde el inicio de los trabajos parlamentarios, con la redacción del Anteproyecto constitucional, hasta el final de los mismos, con la aprobación por ambas Cámaras del Dictamen de la Comisión Mixta Congreso-Senado, el apartado

    f) del artículo 62 en estudio permaneció inalterado, no llegándose a debatir ni las enmiendas al Anteproyecto presentadas en el Congreso (números 2, presentada por el diputado Carro Martínez, y 503, presentada por el Grupo Parlamentario Mixto), ni el voto particular al Anteproyecto mantenido por el Grupo Parlamentario de los Socialistas del Congreso.

    Las antedichas enmiendas planteaban un doble problema: la sustitución de la denominación >>Consejo de Ministros>Gobierno>expedir>sancionarf) en dos, k) y h)-.

    En lo que se refiere al primer problema, se trata de dilucidar la polémica doctrinal sobre si los términos >>Gobierno>Consejo de Ministros>Gobierno>Consejo de Ministrosg), 112, 115, 116.2 y 3- para significar el órgano deliberante y decisorio del Gobierno 2.

    Es cierto que el texto del artículo 98.1 favorece las interpretaciones que defienden que la distinción entre el >>Gobierno>Consejo de Ministros>Gobierno>los demás miembros que establezca la leyPage 233 Estado -art. 4.1- utilizan ambos términos como sinónimos, sin ninguna diferencia en su composición, por cuanto que los Secretarios de Estado no forman parte del Consejo de Ministros al que sólo pueden asistir >>cuando sean convocados>para informar3.

    Así pues, no existe ninguna distinción en la composición del Gobierno y el Consejo de Ministros que obste a la utilización de ambos términos como sinónimos. Ello no obstante, es lo cierto que en todas las menciones constitucionales al Consejo de Ministros se destaca su función deliberadora y decisoria. Siendo así, resulta, pues, a mi entender, acertado que el apartado f) del artículo 62 haga referencia al Consejo de Ministros y no al Gobierno, por cuanto que el acuerdo de los decretos exige su deliberación y decisión.

    En cuanto al segundo problema de la sustitución de la voz >>expedir>sancionar>expedir

    a) Una razón menor de carácter histórico, en cuanto que el término >>expedir

    b) Una razón mayor de carácter jurídico, en cuanto que la sanción regia es la última prerrogativa del poder legislativo que ostentaron los Reyes durante la etapa de la Monarquía absoluta, y en este sentido subsiste como un trámite para dotar de imperatividad a la Ley. Con tal motivo, el profesor Pérez Serrano escribía: >>Votada la Ley en las dos Cámaras... para su perfección y obligatoriedad se necesita algún otro sacramento, a saber: la sanción prestada por la Corona>... la Ley no es perfecta jurídicamente, no queda completa hasta que le otorgue su conformidad el tercer factor legislativo, o sea, la Corona, pues mientras ese trámite no se cumple estamos en presencia de un simple proyecto de Ley4 -nótese el uso de mayúscula para la escritura de la palabra >>Leyiter legislativo de las Leyes emanadas del poder legislativo y no de los decretos emanados del Consejo de Ministros.

    Así pues, no siendo trasladable a los decretos el uso del concepto de sanción regia y, dado que el término >>expediciónPage 234 optado por este último en la redacción definitiva del precepto en estudio.

  4. Analizados los precedentes y la elaboración del precepto, procede el estudio de su exégesis que suscita el problema de la obligatoriedad o no del Rey a la expedición de los decretos, problema para cuya solución la doctrina ha defendido posiciones muy dispares:

    Una primera postura mayoritaria 5 afirma la obligatoriedad del Rey a la expedición de los decretos, en cuanto que esta expedición no es sino una mera formalidad para la entrada en vigor del decreto de que se trate. Esta primera postura doctrinal alega diversas razones en su favor; así:

    a) La literalidad del texto y, en concreto, el uso de los términos >>expedir>acordar>aprobar

    b) El artículo 97, que atribuye al Gobierno el ejercicio de la potestad reglamentaria.

    De forma lapidaria, los profesores De Esteban y González Trevijano 6 sistematizan esta postura doctrinal en el siguiente párrafo: >>En efecto, en nuestras Constituciones monárquicas el Rey era el titular del poder ejecutivo y, por consiguiente, poseía la potestad reglamentaria, puesto que presidía los Consejos de Ministros y era él quien nombraba y separaba libremente a los miembros del Gobierno. Por el contrario, en nuestra Constitución actual, separados los poderes moderador y ejecutivo, esta facultad del rey no significa otra cosa, sino que cumple con su condición de representante de la unidad estatal y que de él deben emanar simbólicamente los actos estatales más importantes.

    Frente a esta tesis, ciertos autores han venido defendiendo lo que Manuel Fernández-Fontecha y Aldredo Pérez de Armiñán 7 denominan >>facultad de autotutela>derecho de examen>permita apreciar irregularidades invalidantes con carácter previo o su proclamación por los Tribunales de Justicia>en condiciones de excepción o anormales>absolutamente patentes

    Ya con anterioridad, los profesores Sánchez Agesta y Alzaga Villaamil defendieron una cierta potestad del Rey para negar su firma a un decreto.

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    Así, el profesor Sánchez Agesta 8 vislumbró una posible negativa por razones constitucionales (a este propósito cita como ejemplos la intención del Gobierno de regular por decreto un asunto materialmente reservado a la ley o el establecimiento de una limitación a los derechos y libertades del Título I) que podría incluso forzar la dimisión del Gobierno.

    La postura del profesor Sánchez Agesta ha sido especialmente contradicha por los profesores Entrena Cuesta 9 y Torres del Moral 10. El profesor Entrena Cuesta se opuso a aquella tesis afirmando que, verificado aquel supuesto de hecho, el Gobierno podría o bien usar de la vía parlamentaria para presentar como ley el decreto no expedido por el Rey, o bien plantear una cuestión de confianza que, obtenida, obligaría al Rey a replantearse su negativa. Llegadas hasta ahí las cosas, añade el profesor Torres del Moral, >>es que la Monarquía parlamentaria se está agrietando, es suponer en el Gobierno un empecinamiento inútil en hacer un problema de lo que no lo es, en ponerse gratuitos obstáculos a sí mismo.

    De otra parte, el profesor Alzaga Villaamil 11 entiende que la negativa del Rey a la expedición sólo podría fundamentarse en el hecho de que el decreto no hubiese sido acordado -nótese, a propósito de la crítica del profesor Entrena Cuesta 12 a esta tesis, que se habla de acuerdo y no de deliberación- en el Consejo de Ministros porque en ese caso carecería de tal rango normativo.

    A mi entender, la atribución al Rey de la función de expedir decretos responde al propósito de preservar la significación simbólica de la Corona como vértice del Poder Ejecutivo. Sin embargo, el artículo 62.f) regula la expedición regia como un trámite formal necesario del procedimiento de entrada en vigor de todos aquellos dictados del Consejo de Ministros que deban revestirse de forma de decretos. Finalmente, es un trámite del iter procedimental de un decreto cuyo presupuesto viene dado por todos los trámites procedimentales previos. Esto supuesto, el Rey no podría expedir un decreto que no hubiese cumplimentado todos los trámites procedimentales anteriores a la expedición y necesarios para alcanzar el rango jerárquico normativo del decreto. En este sentido, la tesis del profesor Alzaga Villaamil resulta irrefutable porque la ausencia de acuerdo en el Consejo de Ministros supondría un grave vicio procedimental, la falta de un trámite previo sin el que el Rey podría negar el subsiguiente de la expedición.

    Semejante tesis se enlaza, en mi opinión, con la...

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