Artículo 62 (apartados a-e): Atribuciones del Rey
| Autor | Francisco Astarloa Villena |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Constitucional Universidad Pública de Navarra |
| Páginas | 217-230 |
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El texto de la ley queda fijado por la aprobación de las Cámaras una vez concluidas todas las fases del procedimiento legislativo en sus diversas modalidades.
Sin embargo, en el itinerario del proceso legislativo hay dos etapas posteriores a dicha aprobación y previas, a su vez, a la publicación del texto legal en el Boletín Oficial correspondiente. Esas dos etapas son la sanción y la promulgación.
En el Antiguo Régimen la ley se originaba por las voluntades aunadas del Rey y del Parlamento. Según los países de que se trate y, dentro de ellos, de las épocas concretas que se examinen, el papel de ambas voluntades en el proceso de elaboración de la ley podía resultar diferente. En raras ocasiones se produjo un equilibrio perfecto entre ambos protagonistas, alternándose la importancia de uno u otro según los casos.
La elaboración dogmática de los conceptos de sanción y promulgación tuvo en Laband uno de sus primeros autores. Para Barthélemy y Duez, la promulgación es una solución mixta entre monarquía y democracia para perfeccionar jurídicamente la ley votada por el Parlamento, mientras que, por su parte, la sanción se nos presenta en la solución monárquica como un residuo actual del histórico poder legislativo del Monarca, por la que éste acepta hoy una ley previamente aprobada por el Page 218 Legislativo, en tanto que en la solución republicana es el propio órgano del Poder Legislativo quien aprueba la ley y también la sanciona.
Entre nosotros, Pérez Serrano, tras explicar los orígenes históricos de la sanción del Monarca y recordar que la práctica del ejercicio del veto regio acabó careciendo de posible virtualidad por su desuso, refiere al instituto de la sanción el siguiente comentario: >>Teóricamente todopoderosa, la sanción regia viene a ser de hecho (y salvo algún caso excepcionalísimo, de abrumadora trascendencia) formalidad expletiva o pleonástica, que a lo sumo realza la Ley y mantiene el relieve de la institución mayestática1.
Refiriéndose a la promulgación, el mismo autor, en ya clásico ejemplo, indica: >>La promulgación, en resumen, se refiere al juego recíproco de los poderes públicos; mientras no se ha realizado, carece la Ley de existencia jurídica; al modo como el niño carece de existencia legal mientras no se le inscribió; pero, una vez promulgada la Ley, tiene realidad en Derecho, aun en la hipótesis anormal de que, por no haberse publicado todavía, resulte prácticamente no ejecutable2.
Así pues, la sanción se nos presenta como un instituto monárquico, residuo del antiguo poder legislativo del Monarca. En el régimen republicano, la sanción va unida a la aprobación del texto legal y, por lo tanto, la realiza el propio Parlamento.
De lo antedicho podría desprenderse que la promulgación es una figura propia sólo del régimen republicano. No es así, ya que la misma también opera en las Monarquías, como señala nuestra propia Constitución, unida prácticamente de modo inseparable a la sanción.
La promulgación tiene una doble eficacia: certifica la existencia de un texto legal que ya ha sido aprobado y, por así decirlo, incorpora dicho texto legal al ordenamiento jurídico estatal. Mediante la promulgación, la ley se hace obligatoria, a expensas ya de su publicación, que será el requisito final de perfeccionamiento de la ley, para que ésta alcance toda su virtualidad.
En la fórmula de obligar a su observancia se concreta la promulgación de la ley. En la firma regia, la sanción de la misma.
Tras las precisiones históricas y conceptuales, cabe deternerse ahora en la regulación constitucional de ambos institutos. Posiblemente fuera el texto constitucional francés de 1799 el que, por vez primera, los distinguiera, al atribuir a órganos distintos la titularidad de los mismos. Así, la sanción correspondía al Cuerpo Legislativo, la promulgación al Primer Cónsul y al Ministerio de Justicia su publicación.
La primera Constitución española, la de 1812, establecía en su artículo 142 que correspondía al Rey la sanción de las leyes, que se definía como el mandato del Monarca de que se publicara el texto legal. Por su parte, el artículo 155 establecía la siguiente fórmula de publicación: >>... las Cortes han decretado, Nos sancionamos... y, por tanto, mandamos a todos los Tribunales... y demás autoridades... que guarden y hagan guardar... la presente ley
El posterior devenir de ambos institutos en el constitucionalismo histórico español es mucho más parco, en cuanto a la extensión de su regulación, que en el texto gaditano. No cabe olvidar que nuestra primera Constitución preveía la exis-Page 219tencia de un veto suspensivo regio que difería la sanción y que regulaba con cierto detalle. Las Constituciones posteriores -a excepción de la de 1869- se limitaban a señalar que era facultad regia la sanción y promulgación de las leyes, admitiendo así el veto absoluto. Posibilidad ésta que no fue usada, a ejemplo de lo que ocurriría en Inglaterra, en donde desde 1707, año en que la Reina Ana vetó el Acta de la Milicia de Escocia, ningún Monarca volvería a negar la sanción de una ley.
En la única Constitución republicana española, la de 1931, se atribuía la sanción al propio Parlamento y la promulgación al Presidente de la República, a tenor del artículo 83.
La situación actual de los institutos objeto de estudio en el panorama del Derecho Comparado es, recapitulando lo ya dicho, que en los países monárquicos se atribuye sanción y promulgación al Rey, sin que el Monarca ejerza ningún tipo de veto, bien porque expresamente lo prohíba la Constitución -España- o bien porque la costumbre negativa lo impida, caso del Reino Unido 3.
En los países republicanos, sin embargo, la sanción es competencia del Organo Legislativo, reservándose al Jefe del Estado la promulgación. Y es en estos países, curiosamente, donde opera con toda su virtualidad el posible veto suspensivo.
Tal es el caso de los Estados Unidos de Norteamérica, en virtud del artículo I, sección VII.2, de su Constitución. El primer Presidente norteamericano -Washington- sólo utilizó el veto en dos ocasiones, Roosevelt lo interpuso más de seiscientas veces. Más ejemplos de vetos suspensivos se encuentran en las Constituciones de Francia e Italia, en sus artículos 10 y 74, respectivamente. Bien es verdad que los ejemplos europeos citados contienen un auténtico veto suspensivo, que opera limitándose a pedir una nueva deliberación del Legislativo sobre la ley cuya firma se retrasa por parte del Jefe del Estado. El supuesto nortemericano puede llevar a más drásticas soluciones, pues, aunque el precepto constitucional citado prevé la posibilidad de superación del veto por el Congreso, en la práctica el veto puede convertirse en absoluto acudiendo a tan imaginativas soluciones como la del pocket veto.
La conclusión a la que fácilmente se llega es que en las Monarquías van unidas sanción y promulgación, siendo en la práctica actos de naturaleza debida. Sin embargo, en las Repúblicas, en donde la sanción corresponde al Legislativo mismo, le cabe al Jefe del...
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