Articulo 51: Defensa de los consumidores y usuarios

Autor:Juan José Ruiz-Rico / Manuel Contretas
Páginas:387-408
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Constitucional Universidad de Granada / Catedrático de Derecho Constitucional Un. de Zaragoza
RESUMEN

1. Introducción. 2. El «iter legis» constituyente. 3. Significado, alcance constitucional y desarrollo normativo de la defensa de los con-sumidores y usuarios.

 
ÍNDICE
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1. Introducción

La primera cuestión a resolver en el comentario de este artículo 51 es la del establecimiento de los límites del propio comentario. Dada la interdisciplinariedad de la materia, ciertamente sería susceptible, por ejemplo, de un acercamiento «administrativista», «mercantilista» o «civilista», especialmente valiosos, pero que no son desde luego los que en esta ocasión van a ocuparnos. La generalidad del comentario que se pretende y -también, por qué no decirlo- la especialización de sus autores, conducen más bien a la aplicación de un foco jurídico-político, propio del constitucionalista, que es el que va a guiar en definitiva este comentario.

Situadas las cosas de este modo, debemos indicar ya desde ahora que, a nuestra manera de ver, la presencia del artículo no puede comprenderse sin tener en cuenta (i) una concepción de los derechos nacida de las mareas de los años sesenta que, activadas en un primer momento por las fuerzas políticas -más oPage 390 menos organizadas- que se denominaron en la época «nueva izquierda», posteriormente fueron asumidas por las fuerzas de izquierda tradicionales o «convencionales», y (ii) el llamado «consenso constitucional» que favoreció la inclusión de unos determinados «principios rectores» en cierto modo novedosos y que para las fuerzas políticas situadas a la derecha del continuun constituyente tal vez fuera materia dudosamente propia de incluir en un texto constitucional y, por tanto, innecesaria. Como naturalmente tampoco puede entenderse si no se contempla en el marco de la constitucionalización de la cláusula de la estatalidad social y democrática de derecho (art. 1.1 C.E.), que supone el reconocimiento básico de una «economía de mercado» en la que «el Estado está autorizado u obligado a intervenir para mantener [sus] condiciones endógenas y exógenas» 1.

Respecto a la primera cuestión, evocar la mera ubicación del precepto en el articulado resulta expresiva: dentro del Capítulo III del Título I e inmediatamente después de los artículos que brindan protección especial a la juventud (art. 48), a los disminuidos (art. 49) y a la tercera edad (art. 50). Tampoco es azar que el único precedente significativo que del artículo 51 pueda encontrarse sea el artículo 81 de la Constitución portuguesa de 2 de abril de 1976, al señalar que corresponde prioritariamente al Estado (entre otras cosas) proteger al consumidor, especialmente mediante el apoyo a la creación de cooperativas y de asociaciones de consumidores. La «derivación» de fuente portuguesa -tan habitual entre los principios rectores- tiene su explicación, anotada por ESTEBAN y LOPEZ GUERRA: no sólo se trata de proximidad temporal -ciertamente, la proximidad cronológica del texto portugués le permitió contemplar problemas (demandas y expectativas, por ejemplo, en materia de derechos) ignorados por las constituciones europeas de posguerra «clásicas»-, sino que el «progresismo» del texto portugués lo hizo modelo especialmente apreciado entre las fuerzas de izquierda en las constituyentes españolas 2.

Por eso creemos que yerran quienes, tras el artículo, creen ver sólo un cambio en las condiciones sociales objetivas, dejando en el olvido un cambio en la conciencia social en materia de derechos y libertades. Las circunstancias objetivas, desde luego, están ahí; al fin y al cabo, las bases del keynesianismo conducían inexorablemente hacia una sociedad de consumidores. GARCÍA-PELAYO, así, ha podido escribir:

El capitalismo clásico se sustentaba sobre la acumulación del capital necesario para el aumento de la producción a costa de sacrificios rigurosos en el consumo de la mayoría de la población, es decir, a costa de la exigüidad de salarios, lo que socialmente se transformaba en la explotación de los trabajadores en beneficio de una minoría de capitalistas. El neocapitalismo, en cambio, se basa en el supuesto keynesiano de que para acrecer la producción no es nece-Page 391sario disminuir el consumo de las masas trabajadoras, sino, por el contrario, acrecerlo, pues la producción está determinada por la demanda efectiva y ésta, a su vez, por la cuantía de personas empleadas, por el nivel de los salarios y por la expansión de las prestaciones sociales. En resumen, supuesto de la existencia del neocapitalismo es el crecimiento del consumo. Ya no se trata tanto de explotar a la masa de los asalariados cuanto a la masa de consumidores por y en el consumo, incitándoles, a través de los medios de propaganda, a que consuman más a fin de que sea absorbida la mayor producción posible. Así pues, el neocapitalismo exige bienestar creciente, y, en este sentido, es correlativo con los fines del Estado social, a la vez que éste, mediante su función distribuidora y prestadora de servicios, contribuye al aumento del consumo

3.

Y en esta línea de reconocer las circunstancias objetivas que han llevado al constitucionalismo de nuestros días a asimilar, bajo formas protectoras, determinados aspectos de la «sociedad de consumo», se han expresado CAZORLA PRIETO 4 o BERCOVITZ RODRÍGUEZ-CANO 5.

Según entendemos la cuestión, estas circunstancias objetivas, de ser el único factor en juego, conducirían a determinadas operaciones legislativas ordinarias, pero no a la inclusión de la protección de los consumidores en el texto constitucional. Es lo que en otros ordenamientos sucede -en cascada, podríamos decir- a partir de los años sesenta: Ley belga de 14 de julio de 1971, sobre prácticas comerciales; Leyes suecas de 29 de junio de 1970, sobre el Tribunal del mercado y actuaciones en el mercado, así como la posterior (15 de diciembre de 1975), sobre comportamiento en el mercado; ley Royer francesa, de 27 de diciembre de 1973, Consumer Protection Act (1961), Trade Description Act (1968), nueva ConsumerPage 392 Protection Act (1971), Fair Trading Act (1973); Ley mexicana de 18 de diciembre de 1975, amén de un largo etcétera que acaba por llevar el tema a un terreno supranacional, dando origen a la Carta de Protección de los Consumidores aprobada por la Asamblea Consultiva del Consejo de Europa, así como a otros documentos de la O.C.D.E. y la Comunidad Económica Europea, que tan importante papel jugaron -como habremos de ver- en los debates del artículo 51 en el caso español.

Con todo, insistimos ahora en que, tras la inclusión del artículo 51 en nuestra Constitución, hay una determinada concepción de los derechos y libertades y la presión de las fuerzas que la compartían para que dejara notar su acento sobre el texto 6. La concepción de los derechos que mencionamos nace en las mareas de los sesenta, de la mano de la llamada «nueva izquierda», aunque posteriormente -con mayor o menor grado de sinceridad y eficacia- sea tomada por las fuerzas de izquierda tradicionales. Esta concepción de los derechos tiene, a nuestro juicio, dos ingredientes fundamentales: 1) De una parte, la extensión de los derechos al terreno de la vida cotidiana de los individuos y los grupos. Medio ambiente, por ejemplo, ocio, consumo, que ahora nos ocupa, se convierten en territorio del reconocimiento de derechos. La preocupación tan extendida por la «calidad de vida» se manifiesta en este punto como en otros. Cuando las Constituciones más recientes gocen la repercusión de tales demandas y expectativas, cabrá decir -a medio camino entre la descripción y la metáfora- que «la vida cotidiana se constitucionaliza». 2) Al mismo tiempo, se contempla la necesidad de dotar de especial protección a determinados grupos sociales portadores de una especificidad no plenamente reconocida social o jurídicamente (mujer, juventud, tercera edad, disminuidos; en este caso, consumidores). O sea, independientemente de la igualdad ante la ley, se toma en consideración la existencia de desigualdades fácticas y se propone un tratamiento desigual (desigualmente favorable) para los desiguales. Esto, desde nuestro punto de vista, sólo implica una novedad parcial. A lo largo del constitucionalismo se ha dado en numerosas ocasiones cabida al trato desigual de los desiguales. Quizá el aspecto nuevo consista en que ahora -y desde esta concepción- la clase social deje de ser el único grupo significativo, para tomarse en cuenta la situación real y expectativas consiguientes de lo que ROSANVALLON y VIVERET denominan «categorías sociales» (mujer, juventud, inmigrados, etc.), grupos cuya identidad no se fundamenta en la posición que ocupan en el seno del proceso productivo, más todavía, grupos cuya subordinación social no se debe, o no se debe exclusivamente, a su posición en las relaciones de producción 7.

La concepción que mencionamos -referida en concreto a los consumidores- puede verse con toda nitidez en un documento, poco conocido en España, en donde, a la altura de 1976, la izquierda francesa pone de relieve su concepción de los derechos y libertades. El capítulo dedicado al problema que nos ocupa se llama expresivamente «liberar a los consumidores» y en síntesis argumenta así:Page 393

La libertad de consumo cara al productor es la libertad de los humildes ante los poderosos: una ilusión que no enmascara su debilidad. Es preciso liberar al consumidor: por el control, por la información, por la acción. Tratándose de productos y de servicios, el control existente en ciertos dominios debe ser generalizado. El consumidor será mejor protegido contra los productos o los servicios tóxicos, peligrosos. (...) Sobre el mercado depurado el consumidor podrá hacer su elección, expresión cotidiana de su libertad. Pero no es libre de elegir sin una información honesta y precisa. No es suficiente prohibir la publicidad mentirosa. Es esencial informar al consumidor. Esta es...

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