Artículo 40: Pleno empleo

Autor:Bernabé Echevarría Mayo
Páginas:69-102
RESUMEN

1. Consideraciones generales. 1.1. Génesis del artículo. 1.2. Encuadramiento sistemático en el texto constitucional. 1.3. Contenido general. 2. El pleno empleo. 2.1. Marco constitucional. 2.2. El pleno empleo y la concertación social. 2.3. Desarrollo constitucional. 3. La formación y readaptación profesionales. 3.1. Marco constitucional. 3.2. Desarrollo constitucional. 4. La seguridad e higiene... (ver resumen completo)

 
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1. Consideraciones generales
1.1. Génesis del artículo

Aun cuando el texto del Anteproyecto difiera sustancialmente de la redacción definitiva, el artículo 40 C.E. no originó grandes debates a lo largo de su tramitación parlamentaria, probablemente a causa de los términos genéricos en que se ha concebido, y sobre todo, por encontrarse dentro del área más claramente afectada por el «consenso».

En el Anteproyecto aparecía, dentro de un encuadramiento sistemático igual al actual, como artículo 85, y con el siguiente tenor literal:

Los poderes políticos asumen la obligación prioritaria de fomentar una política que asegure el pleno empleo y la formación y readaptación profesionales; velar por la seguridad e higiene en el trabajo; garantizar el descanso necesario, mediante la limitación de la jornada laboral, vacaciones periódicas retribuidas y la promoción de centros adecuados, y proteger y mantener un régimen público de seguridad social para todos.

El texto aprobado por el Congreso desgajó la referencia a la Seguridad Social con objeto de constituir con esta materia un artículo independiente (art. 41 en el texto definitivo). Por otro lado, se amplió el contenido del precepto introduciendo la estabilidad económica como factor que debe ser fomentado por los poderes públicos.

En el Pleno del Senado, como ha observado la doctrina 1, el tema se recrudeció debido a la nueva dimensión económica adquirida con la referencia añadida en el Congreso. El texto aprobado, numerado ya como artículo 40, se dividió en dos apartados; el primero de ellos, totalmente nuevo, menciona el progreso social y económico y la equitativa distribución regional y personal de la renta. El segundo es muy similar a la redacción del Congreso, omitiéndose la alusión a la estabilidad económica.

Finalmente, y como consecuencia de los trabajos de la Comisión Mixta Constitucional, se examinó de nuevo el artículo, pasando al párrafo primero la referencia al pleno empleo y añadiendo nuevamente la estabilidad económica como marco de desarrollo del progreso y la distribución de la renta. El apartado segundo, por su parte, permaneció en casi idénticos términos literales.

1.2. Encuadramiento sistemático en el texto constitucional

El artículo 40 se encuentra dentro del Capítulo III, del Título I, relativo a los principios rectores de la política social y económica. En función de ello, el grado de protección de los derechos que dicho artículo reconoce es el mínimo o más débil 2, de los previstos en el artículo 53, pues a tenor de su número 3, tales principios Page 73 se limitan a actuar como informadores de la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos pudiendo ser alegados ante la jurisdicción ordinaria únicamente en la forma dispuesta en las leyes de desarrollo.

Se trata, en consecuencia, de un precepto de carácter programático, que tiene como función orientar la actividad del Estado, por lo que carece de aplicación inmediata, y no es susceptible de generar derechos subjetivos que puedan intentar hacerse efectivos por la vía judicial. Ello explica, de alguna manera, la escasa concreción con que se encuentra redactado, y el tiempo futuro utilizado en las admoniciones dirigidas a los poderes públicos. Ello explica, igualmente, la escasísima aparición de este artículo en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

No obstante, y como ha resaltado la doctrina, se trata de una norma vinculante que debe entenderse prohíbe legislar en sentido contrario e impone, además, «la emanación de leyes o de las situaciones normativas necesarias para alcanzar los fines perseguidos», por lo que cabe sostener «la competencia del Tribunal Constitucional» en la revisión, a través del recurso de inconstitucionalidad, de las leyes y disposiciones con fuerza de ley que desarrollen los principios del Capítulo III 3. Por otro lado, en cuanto a las normas anteriores a la C.E. , referidas a los principios por ésta regulados, puede sostenerse que quedan derogadas en cuanto se opongan a aquélla, pues en caso contrario sería tanto como aceptar que «la aprobación de una nueva Constitución no ejerce por sí misma una función transformadora o renovadora del ordenamiento jurídico»4. Esta afirmación, teóricamente aceptable, tropieza, sin embargo, con el claro inconveniente práctico de que los términos amplios con que se encuentran formulados los principios del artículo 40 hacen muy difícil la apreciación de una clara oposición entre norma anterior y el texto constitucional, hasta el punto de que sólo se produciría en el supuesto de que dicha norma negase el derecho, o contuviera una regulación tan restrictiva que le hiciera inoperante en la práctica.

1.3. Contenido general

El artículo comentado enumera una serie de objetivos de política económica y social que, por la importancia de cada uno de ellos, bien hubieran podido ser afrontados mediante una regulación separada y, por tanto, más pormenorizada, aun dado el carácter programático del Capítulo II. Habida cuenta, pues, del tratamiento en términos tan genéricos, lo que cabe resaltar, en una primera aproximación, es precisamente el hecho de la inclusión de tales objetivos, y no de otros distintos, en el texto constitucional, revelador, por lo tanto, de la especial significación o relevancia que el constituyente les otorga.

La diversidad temática del precepto le confiere una estructura poco sistemática y falta de homogeneidad. No obstante, un esfuerzo interpretativo tendente a do-Page 74tarle de carácter unitario, puede conducir a la conclusión de que éste se encuentra en la expresión referente al progreso, en su doble vertiente social y económica, aunque quizá se trate de uno de los conceptos que con mayor claridad admita la afirmación, hecha en sede doctrinal, de que la Constitución «la interpreta, sobre todo en los aspectos laborales, y, especialmente en los países latinos, la dinámica de los hechos, la estrategia de los actores sociales y, en definitiva, los condicionamientos económicos de las relaciones de trabajo»5, pues la posición ideológica de partida incide necesariamente en el modo de entenderlo. No obstante, puede afirmarse que el texto constitucional orienta en algunos aspectos su propia concepción del progreso al establecer una relación, en el aspecto económico, con el logro de una más equitativa redistribución de la renta, desde una perspectiva tanto regional como personal, y, en el aspecto social, con la consecución del pleno empleo, ya que actualmente la desigualdad más sustancial es la que se produce entre ocupados y desocupados, y con el fomento de los derechos laborales individuales relacionados en el apartado segundo (formación y readaptación profesional, seguridad e higiene en el trabajo y descanso en sus diversas manifestaciones). De esta manera, es posible afirmar que la C.E. diseña los principios rectores de una política, económica y socialmente, progresista, lo que, con independencia de conferir unidad conceptual al artículo 40, puede servir para resolver alguna cuestión interpretativa.

No obstante, la interesante sentencia del Tribunal Supremo (Sala cuarta) de 8 de junio de 1995 (Ar. 4772) ha tenido ocasión de aclarar, en directa referencia al artículo comentado, que el progreso no puede entenderse como un valor absoluto, pues «el objetivo de mejora o progreso social en condiciones de trabajo, que en última instancia dependen también del progreso económico, no es el único que la ley fundamental establece en el capítulo de los principios rectores de la política social y económica. Junto a él se reconocen en la Constitución otros objetivos de interés general como el pleno empleo y la estabilidad económica que pueden entrar en conflicto con los anteriores, exigiendo incluso en ocasiones sacrificios parciales de unos o de otros. Son las cámaras parlamentarias los órganos constitucionales encargados de ponderar el alcance de estos sacrificios parciales».

La referencia a la distribución más equitativa de la renta, en un marco de estabilidad económica, constituye una manifestación, aunque no exhaustiva 6, del sentido y alcance del artículo 9.2 C.E. , que consagra el principio de igualdad sustancial. El artículo 40.1 C.E. , sólo contiene una simple mención, quizá para establecer una relación con el concepto de progreso, pero su verdadero desarrollo se encuentra en otros artículos del propio texto constitucional, y concretamente en los artículos 130, que alude a la equiparación del nivel de vida; 131, sobre equilibrio y armonización...

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