Artículo 27: Enseñanza

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RESUMEN

1. De la libertad de enseñanza al derecho a la educación. 2. El artículo 27 en el proceso constituyente. 3. Las fuentes de los derechos educativos. 4. Las garantías de los derechos educativos. 5. La relación jurídica educativa. 6. El derecho a la educación. 7. La libertad de enseñanza. 8. El derecho a la libre creación de centros docentes. 9. El derecho a la fijación de un ideario o carácter... (ver resumen completo)

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1. De la libertad de enseñanza al derecho a la educación

La Constitución de 1978 recoge simultáneamente el derecho a la libertad de enseñanza y el derecho a la educación como derechos públicos subjetivos. Se integran así dialécticamente, por primera vez en la historia española, la libertad en la transmisión del saber y la efectividad en el acceso a su recepción, en un intento de conciliar los principios constitucionales de libertad e igualdad.

A lo largo de nuestra historia constitucional, libertad de enseñanza y derecho a la educación rara vez han sido reivindicados simultáneamente. Por el contrario, se han presentado como postulados excluyentes, manifestando el enfrentamiento entre dos tipos de enseñanza, una laica y otra confesional, y entre dos tipos de escuela, la pública y la privada. Esta polémica aún no se ha superado plenamente, y así es probable que el consenso alcanzado en el artículo 27 se deba tanto a la actitud generosa de diálogo y transacción de los grupos políticos como a un cierto malentendido sobre el alcance real del precepto que se aprobaba. Con todo, parece evidente que desde 1978 hasta hoy han ido disminuyendo los puntos de enfrentamiento, en un proceso de relativa aproximación recíproca, fruto, en parte, del éxito de la función pacificadora del Tribunal Constitucional en esta materia y, en parte, de una menor carga ideológica de las posiciones en conflicto que han ido sustituyendo, hasta cierto punto, las especulaciones doctrinarias por un pragmatismo más atento a los problemas educativos de la España real.

Lógicamente, la libertad de enseñanza, entendida como libertad pública, como libertad «autonomía» o de «defensa», como esfera jurídica de actuación individual y social frente a las injerencias ilegítimas del Estado, debió ser una de las reivindicadas con mayor intensidad y rapidez por el Estado liberal, si partimos de un análisis racionalista y abstracto, esto es, abstraído de la historia. Paradójicamente, es una de las que más dificultosamente se abre camino en la historia del constitucionalismo contemporáneo.

En rigor, la lucha por esa libertad de enseñanza debiera vincularse a la lucha radical por la libertad de conciencia y de la libre formación y transmisión del pensamiento. Sin embargo, varias circunstancias históricas concretas oscurecieron ese planteamiento, explicando las frecuentes divergencias en el tratamiento jurídico de la información y la educación. De un lado, la temprana conciencia política de la importancia de la educación para los procesos de integración, transformación y desarrollo social, y la incapacidad social de satisfacer adecuadamente esta necesidad, Page 161 impulsaron al Estado a tareas de fomento, abriendo una tendencia hacia la estatalización del sistema educativo. De otro, el dominio ideológico y material de las Iglesias, singularmente de la católica, sobre la enseñanza fue un poderoso factor retardatario, mucho más intenso en la esfera educativa que en otros ámbitos del pensamiento. Por último, la reacción histórica contra ese dominio escolar de la Iglesia, alimentada por el Iluminismo racionalista, alumbró el mito de la escuela neutral y laica, postulando un «cientificismo» radical que aboga por la escuela única.

En España, concretamente, la instrucción pública constituye una de las preocupaciones del Estado desde esa misma época de la Ilustración, con su ideal de «educar al pueblo» 1. Naturalmente, no se reconoce un derecho de los ciudadanos frente al Estado, sino que aparece como una tarea asistencial y de fomento por parte del poder público. Así se desprende de la Constitución de Cádiz, cuyo artículo 366 prescribía que «en todos los pueblos de la Monarquía se establecerán escuelas de primeras letras, en las que se enseñará a los niños a leer, escribir y contar y el catecismo de la religión católica, que comprenderá también una breve exposición de las obligaciones civiles» 2.

Cuando se concibe y reivindica la educación como derecho generalizado de los ciudadanos se hace en detrimento de la libertad de enseñanza, desde una concepción de la educación como servicio público en sentido jurídico estricto (como monopolio estatal de la actividad) y condicionado por el enfrentamiento político entre la Iglesia y el Estado 3.

Así pues, la libertad de enseñanza entendida en plenitud -no sólo como derecho de creación de centros, sino como libertad ideológica en la transmisión del saber- o es llanamente desconocida o tiene una existencia precaria a causa de la confesionalidad del Estado y la pretensión de la Iglesia de controlar la ortodoxia de los contenidos educativos; conocidas son, en este sentido, las disposiciones del concordato de 1851 y del artículo 196 de la Ley Moyano acerca del control de la jerarquía católica sobre la enseñanza. Y si las Constituciones de 1869 y 1876 reconocen el derecho de creación de centros 4, la efímera vigencia de aquélla y la confesionalidad de ésta impidieron la traducción de dicho reconocimiento en una auténtica libertad de enseñanza que trascienda al mero derecho de creación de centros para proyectarse sobre todos los actores de la relación educativa 5. En lo Page 162 que atañe al régimen franquista, basta recordar el artículo 1 de la Ley General de Educación de 1970 para comprender que, aparte de un ilimitado reconocimiento de la libertad de creación de centros, el sistema, bajo un fuerte control ideológico de la Iglesia, es ajeno a una auténtica libertad de enseñanza 6.

En ese contexto, la Constitución de 1978 supone un salto cualitativo en el tratamiento jurídico de estos derechos al constitucionalizar simultáneamente la libertad de enseñanza en plenitud y el derecho a la educación como un derecho público de prestación. Se integran así la libertad pública que es la libertad de enseñanza y el derecho social que es el derecho a la educación, de modo que éste, como instrumento de igualdad y justicia, ha de realizarse en un sistema educativo presidido por los principios de libertad y pluralismo 7.

Subsisten, naturalmente, problemas jurídicos que abordaremos a continuación. Problemas que no se han obviado, como se ha afirmado muchas veces, a fuerza de ambigüedad o de llana contradicción. Con independencia de las intenciones de los grupos constituyentes, el artículo 27 es un texto coherente, preciso y sistemático, aunque tal vez excesivamente prolijo para...

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