Artículo 24. Cuantía y devengo

AutorMercedes Ruiz Garijo

Artículo 24.1. El importe de las tasas previstas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local se fijará tomando como referencia el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento, si los bienes afectados no fuesen de dominio público. A tal fin, las ordenanzas fiscales podrán señalar en cada caso, atendiendo a la naturaleza específica de la utilización privativa o del aprovechamiento especial de que se trate, los criterios y parámetros que permitan definir el valor de mercado de la utilidad derivada.

Cuando se utilicen procedimientos de licitación pública, el importe de la tasa vendrá determinado por el valor económico de la proposición sobre la que recaiga la concesión, autorización o adjudicación.

Cuando se trate de tasas por utilización privativa o aprovechamientos especiales constituidos en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, en favor de empresas explotadoras de servicios de suministros que afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario, el importe de aquéllas consistirá, en todo caso y sin excepción alguna, en el 1,5 por 100 de los ingresos brutos procedentes de la facturación que obtengan anualmente en cada término municipal las referidas empresas. Dichas tasas son compatibles con otras que puedan establecerse por la prestación de servicios o la realización de actividades de competencia local, de las que las mencionadas empresas deban ser sujetos pasivos conforme a lo establecido en el artículo 23 de esta Ley.

2. En general, y con arreglo a lo previsto en el párrafo siguiente, el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida.

Para la determinación de dicho importe se tomarán en consideración los costes directos e indirectos, inclusive los de carácter financiero, amortización del inmovilizado y, en su caso, los necesarios para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio o actividad por cuya prestación o realización se exige la tasa, todo ello con independencia del presupuesto u organismo que lo satisfaga. El mantenimiento y desarrollo razonable del servicio o actividad de que se trate, se calculará con arreglo al presupuesto y proyecto aprobados por el órgano competente.

3. La cuota tributaria consistirá, según disponga la correspondiente Ordenanza Fiscal en:

a) La cantidad resultante de aplicar una tarifa.

b) Una cantidad fija señalada al efecto, o

c) La cantidad resultante de la aplicación conjunta de ambos procedimientos.

4. Para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas.

5. Cuando la utilización privativa o el aprovechamiento especial lleve aparejada la destrucción o deterioro del dominio público local, el beneficiario, sin perjuicio del pago de la tasa a que hubiere lugar, estará obligado al reintegro del coste total de los respectivos gastos de reconstrucción o reparación y al depósito previo de su importe.

Si los daños fueran irreparables, la entidad será indemnizada en cuantía igual al valor de los bienes destruidos o el importe del deterioro de los dañados.

Las entidades locales no podrán condonar total ni parcialmente las indemnizaciones y reintegros a que se refiere el presente apartado.

COMENTARIO

I. CUOTA TRIBUTARIA

El análisis de los parámetros de cuantificación es oportuno antes de referirnos al coste del servicio y al valor de mercado como límites en la cuantificación de la tasa por prestación de servicios/realización de actividades administrativas y por uso del dominio público, respectivamente. El artículo 24.3 L.R.H.L. ha dispuesto que «la cuota tributaria podrá consistir en una cantidad fija señalada al efecto, determinarse en función de un tipo de gravamen aplicable sobre elementos cuantitativos que sirvan de base imponible o establecerse conjuntamente por ambos procedimientos». A través de este artículo se otorga al ente local de un importante margen a la hora de establecer la forma de cuantificar la tasa. Será el acuerdo de imposición de la tasa el que, para cubrir las exigencias del principio de reserva de ley, detalle concretamente dicha cuantificación.

Estos parámetros han dado lugar a dos tipos de tasas: tasas de cuantía fija y tasas de cuantía variable. En relación con las primeras, como su nombre indica, se establece una cuantía invariable para todo tipo de prestación de servicios o de realización de actividades administrativas (v. gr. la expedición de documentos por parte de la Administración en los que la tasa es única y sin distinción alguna respecto a los sujetos beneficiados). Esta modalidad es idónea en la medida en que exprese el beneficio obtenido por el sujeto, sea acorde con la idea de contraprestación que subyace en la tasa y, tal y como veremos, se vincule con el coste del servicio o el valor de mercado. Se determina lo que pudiera ser constitutivo de un precio que cuantifica el hecho imponible de la tasa y que se corresponde con el beneficio obtenido por el sujeto pasivo.

Esta determinación, como es evidente, permitirá establecer una serie de supuestos en los que se diferencie la actividad administrativa desplegada y en los que se contemple el principio de capacidad económica y el de igualdad, siempre en coherencia con la naturaleza de la tasa. No parece lógico, por ejemplo, afirmaciones como la contenida en la S.T.S.J. Andalucía/Granada de 18 de enero de 1999 (J.T. 1999/229). En ella se estimó correcta la Ordenanza municipal que optó por diferenciar distintos grupos de posibles contribuyentes cuya capacidad económica articulaba en consideración a unos índices o criterios (viviendas particulares, atendiendo dentro de este grupo, a la categoría de las calles de la ciudad; establecimientos de alojamiento colectivo, clasificándolos según número de estrellas; establecimientos destinados a actividades comerciales o industriales; establecimientos destinados a actividades profesionales, servicios irregulares etc.). Se considera, además, que la Ordenanza hubiera podido tener en cuenta otros criterios diferentes —como la ocupación media de esos establecimientos— (F. Jco. 3.º).

Mayores problemas ofrecen las tasas de cuantía variable. Estas se calculan en función de una base imponible a la que se aplica una tarifa. También es posible que la determinación de la cuota tributaria se realice combinando una base imponible con una tarifa más una cantidad fija. La importancia cuantitativa de esta modalidad es indiscutible. En la actualidad, la mayoría de los entes públicos recurren a ella, quizás por su fácil cálculo y gestión. Por ello, estas dos últimas variantes merecen un estudio detenido. En ellas, como he anticipado, se parte del establecimiento de una base imponible a la que aplicar una tarifa. La L.R.H.L. guarda silencio en relación con este elemento de la tasa. En primer lugar, parece que el concepto de tarifa al que se hace mención deberá corresponderse con el tipo de gravamen recogido en el artículo 55 L.G.T. Estarían incluidos tanto los tipos de gravamen progresivos como los proporcionales (en una opinión contraria, vid. SIMÓN ACOSTA, E.: «Las tasas y precios públicos de las entidades locales», en La reforma de las Haciendas Locales, págs. 154 y ss.). Tal y como hemos visto, el término «tarifa», dotado de una cierta ambivalencia, es fruto de herencias históricas recogidas en el R.S.C.L.

En segundo término, no se precisa qué parámetros han de tomarse para el establecimiento de la base imponible y de la tarifa, tarea que corresponderá a los entes públicos. Esta indeterminación cuantitativa merece una valoración negativa. En este punto, la L.R.H.L. no se adecua a los postulados del principio de reserva de ley ya que se incurre en una inadmisible remisión en blanco. Este tipo de prácticas ya ha sido enjuiciado por el T.C. que, en su sentencia 189/1985 cuestionaba la constitucionalidad de la fijación del tipo de gravamen de un recargo sobre el I.R.P.F. en favor de los Entes Locales. En ella se declaró que este tipo de remisiones que no establecen criterio alguno limitador, al tratarse de un elemento esencial, repugnan a la finalidad del principio de reserva de ley dada la ausencia de potestad legislativa de los Ayuntamientos que podrán fijar por sí dicho porcentaje con total y absoluta discrecionalidad y sin estar condicionados por límite legal alguno [F. Jco. 12.º].

La indeterminación legislativa en la cuantificación de la tasa es evidente. Se guarda absoluto silencio sobre uno de los aspectos más importantes en la regulación de este tributo como es la base imponible. Esta oscuridad constituye una clara confesión de la imposibilidad de regular la cuantía de la tasa en su detalle, como si se tratara de un impuesto. La tasa no deviene como consecuencia de una manifestación de capacidad econó- mica. Es impracticable la detracción de una parte de dicha capacidad a fin de dirigirla al sostenimiento particular de un servicio público o de una actividad administrativa. La dificultad se extrema, además, en la utilización del dominio público. A mi juicio, la configuración de una base imponible y de un tipo de gravamen como modos de cuantificar la tasa no resultan adecuados con su naturaleza. Con carácter general, la base imponible es la cuantificación individual de la capacidad económica que se somete a gravamen, manifestada en la realización del hecho imponible. La tasa, sin embargo, no se exige por la exteriorización de una capacidad económica, sino por la realización de los tres presupuestos concretos ya analizados. En definitiva, parece que estos métodos de cuantificación resultan contradictorios con la naturaleza de la tasa (pese a ello, algunos autores, como CORS MEYA, X., consideran...

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