Artículo 21
| Autor | Vicente Gimeno Sendra |
| Cargo del Autor | catedrático de Derecho Procesal UNED |
Artículo 21.
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Se considera parte demandada:
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Las Administraciones Públicas o cualesquiera de los Órganos mencionados en el artículo 1.3 contra cuya actividad se dirija el recurso.
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Las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante.
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A efectos de lo dispuesto en el párrafo a) del apartado anterior, cuando se trate de Organismos o Corporaciones públicos sujetos a fiscalización de una Administración territorial, se entiende por Administración demandada:
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El Organismo o Corporación autores del acto o disposición fiscalizados, si el resultado de la fiscalización es aprobatorio.
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La que ejerza la fiscalización, si mediante ella no se aprueba íntegramente el acto o disposición.
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Si el demandante fundara sus pretensiones en la ilegalidad de una disposición general, se considerará también parte demandada a la Administración autora dela misma, aunque no proceda de ella la actuación recurrida.
I. LEGITIMACIÓN PASIVA: CONCEPTO Y SUPUESTOS
El presente art. 21 LJCA, se ocupa de regular la legitimación pasiva en el «recurso contencioso-administrativo, la cual, en virtud del concepto de legitimación que venimos manteniendo, constituye la específica situación jurídico-material en la que se encuentra un sujeto o una pluralidad de sujetos con respecto al objeto de la pretensión esgrimida por un tercero contra ellos en el proceso, y cuya concurrencia determina la posibilidad de lograr del órgano jurisdiccional un pronunciamiento de fondo, estimatorio o desestimatorio de la pretensión.
Como se recordará, la legitimación nos proporcionaba en cada caso el conocimiento acerca de quiénes eran las verdaderas partes procesales, esto es, aquellas frente a las cuales podía dictarse una sentencia que resolviera el concreto conflicto intersubjetivo o social sometido a la cognición de los Jueces y Tribunales ordinarios.
Pues bien, analizada la legitimación activa en el proceso administrativo —coincidente, en términos generales, con la titularidad de un derecho subjetivo o de un interés legítimo relacionado materialmente con la actuación administrativa cuestionada—, nos corresponde ahora examinar «la otra cara de la moneda», es decir, la legitimación pasiva, que en el proceso administrativo, igualmente en términos generales, viene a coincidir, en un primer estadio, con la autoría de la actuación administrativa cuestionada, e igualmente, en un segundo estadio, con la titularidad de un derecho subjetivo o de un interés legítimo en relación con el acto o disposición administrativa impugnada.
Con estas premisas, el esquema subjetivo de la legitimación pasiva en el proceso administrativo lo constituyen, en primer término, la Administración de la que ha emanado la actuación recurrida, en la que concurre una inequívoca legitimación en relación con la misma proporcionada por la circunstancia de haber sido su autora [art. 21.1.a) LJCA]; en segundo lugar, quienes sean titulares de un «derecho subjetivo» derivado del acto o disposición administrativa objeto de recurso, que, por supuesto, pretenden su mantenimiento fundamentando la perfecta adecuación a Derecho de los mismos —son los sujetos a los que la doctrina y la jurisprudencia tradicionalmente ha denominado «codemandados» [art. 21.1.b) LJCA]—; y en tercer y último lugar, los sujetos que ostenten un mero «interés legítimo» en el mantenimiento del acto o disposición reglamentaria cuestionada en el proceso —son los «coadyuvantes» [art. 21.1.b) LJCA], figura que, como será examinado posteriormente, en modo alguno puede entenderse abolida del ámbito del «recurso contencioso-administrativo».
Además, conviene advertir desde el principio que, de la misma manera que sucedía con la legitimación activa, la pasiva se define también exclusivamente en la sentencia, la cual, examinando si la pretensión esgrimida por el legitimado activamente se ha dirigido contra el sujeto legitimado pasivamente, entrará a conocer del fondo del asunto, determinando primero la concurrencia de la legitimación, para enjuiciar después el fundamento de las pretensiones formuladas por ambas partes.
Por ello, con el concepto de legitimación que aquí se defiende no puede afirmarse que el estudio de la vertiente pasiva de dicho instituto carezca de trascendencia para el Derecho Procesal, puesto que, como ya es conocido, si bien la ostentación verdadera o no de legitimación no tiene, en principio, nada que ver con la validez de los actos realizados durante el proceso, no es menos cierto, sin embargo, que la misma guarda una estrecha relación con su eficacia para lograr un pronunciamiento judicial que resuelva el conflicto planteado.
Lo que acontece con la legitimación pasiva, ello no obstante, es que su análisis judicial se realiza una vez comprobada la legitimación activa del demandante, y si de dicha comprobación se desprende la certeza de que el actor no se encuentra legitimado, ni siquiera resulta necesario indagar sobre la legitimación pasiva. De cara a la obtención de una sentencia de fondo, lo que importa es que el actor ostente legitimación activa; la pasiva servirá tan sólo para decidir si puede o no solucionarse el conflicto planteado.
En definitiva, la sentencia de fondo que desestima las pretensiones del actor, pese a estar el mismo legitimado activamente para deducirlas, puede realizar dicha declaración independientemente de que el demandado esté o no legitimado.
La legitimación del demandado, pues, tan sólo alcanza relevancia cuando el actor una a su legitimación el otro elemento determinante de la eficacia de su pretensión —la fundamentación—. Tan sólo en ese caso, la falta o no de legitimación pasiva subordinará la sentencia de desestimación o de estimación, respectivamente (Ortells).
II. LA ADMINISTRACIÓN DEMANDADA
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La legitimación pasiva de la Administración en el proceso administrativo no plantea, en principio, ninguna intensa problemática, por cuanto, a la vista de la competencia genérica atribuida al orden jurisdiccional contencioso-administrativo por los arts. 9.4 LOPJ y 1 LJCA, es evidente que habrá sido una de sus actuaciones o disposiciones la que, invariablemente, originará el nacimiento del proceso, y la posterior deducción de la pretensión procesal frente a unas u otras [art. 21.1.a) LJCA].
También resulta evidente, por otro lado, que la Administración autora de un acto o disposición cuya legalidad se cuestiona ante los Jueces y Tribunales administrativos, encuentra empeñado en el proceso su «derecho» (o, si se prefiere, su «potestad») a ejercitar del modo que crea correcto y conforme con al ordenamiento jurídico, las potestades y facultades que la legislación le confiere, o su «interés» en actuar la legalidad del modo que le parezca más oportuno, por lo que puede afirmarse que la legitimación pasiva de aquélla nace desde el mismo instante en que, siendo requerida por el órgano jurisdiccional para que proceda al envío del expediente administrativo, adquiere el estatus formal de parte demandada (arts. 48 y 50 LJCA).
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La determinación concreta de la Administración demandada por parte del demandante, además, no presenta particulares dificultades, puesto que, al constituir el agotamiento de la vía administrativa previa un auténtico «presupuesto procesal» (art. 25 LJCA), lo más probable es que, entre «administrado demandante» y «Administración demandada autora del acto o disposición», haya existido una relación anterior al proceso, en la que el uno haya quedado perfectamente determinado para el otro.
Incluso tampoco se cierne mayor problemática en la hipótesis en que la Administración, permaneciendo inactiva ante un requerimiento del administrado, viabilice el empleo de la técnica del silencio administrativo negativo (arts. 25.2 LJCA y 43 LRJPAC), dado que en estos casos la autoría de la «resolución presunta» y, por ende, inexistente, es directamente imputable al órgano administrativo al que el administrado se haya dirigido, todo ello independientemente de si el mismo tiene o no conferidas las competencias necesarias en relación con el contenido de la petición desestimada tácitamente.
Por lo demás, los problemas que podían suscitarse en los casos en los que un órgano público se comunica con el administrado dictando el acto o disposición, pero es otro órgano de la Administración el que ha de autorizar, o aprobar, o fiscalizar el mismo en virtud de cualesquiera técnicas de tutela administrativa, los soluciona debidamente el art. 21.2 LJCA, al disponer que cuando un Organismo o Corporación realicen una actividad, y ésta no sea firme sin previa autorización o aprobación de una Administración territorial, se entenderá por Administración demandada: «a) El Organismo o Corporación autores del acto o disposición fiscalizados, si el resultado de la fiscalización es aprobatorio; y b) La que ejerza la fiscalización, si mediante ella no se aprueba íntegramente el acto o disposición» (cfr. SSTS 3.ª 28.12.70, 4.ª 20.4.85, 1.3.89, STC 82/1983, de 20 de octubre).
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Finalmente, el art. 21.3 LJCA contiene una novedosa previsión normativa (que emparente de algún modo con el art. 107.3 LRJPAC), conforme a la cual, en los casos en que, por haberse...
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