Artículo 168:La revisión de la Constitución
| Autor | Javier Pérez Royo |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Constitucional |
| Páginas | 483-506 |
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Desde una perspectiva estricta y exclusivamente formal, este artículo plantea en nuestro Derecho Constitucional la cuestión de la reforma total de la Constitución como procedimiento diferente de la reforma parcial o reforma a secas de la Constitución, que es la que se regula en el artículo anterior que se acaba de comentar. Pero desde un punto de vista material, sustantivo, no es éste el único problema que se plantea, sino que, junto a él, aparece también de manera encubierta el tema de los límites de la reforma constitucional, que tanto ha sido discutido en la literatura constitucional europea 1. Y es así porque, aunque la Constitución Española no contiene cláusula de intangibilidad alguna, como hacen otras europeas, sin embargo, el complicadísimo procedimiento de reforma que diseña en este artículo está materialmente destinado a hacer inviable la reforma total o la de aquellas partes de la Constitución especialmente protegidas, cuya reforma se asimila a la reforma total. Así se dejó entrever en el proceso constituyente y así fue interpretado desde el principio por la doctrina 2.
El concepto de reforma total, aunque pueda parecer muy claro en principio, no se deja definir, sin embargo, con facilidad. Hay algunos supuestos en los que la definición de la reforma como total se podría hacer sin ninguna duda. Serían aquéllos en los que a través del procedimiento de reforma se cambiara por completo de Constitución. Pero esto no sólo no suele ser frecuente, sino que no ocurre prácticamente nunca. Cuando se produce la sustitución de una Constitución por otra diferente, ello no suele ocurrir a través del procedimiento de reforma, sino mediante un proceso constituyente completamente nuevo. Sin necesidad de irnos de nuestra propia historia constitucional, es una cuestión pacífica entre los historiadores del constitucionalismo español que la Constitución de 1837, a pesar de que formal- mente pretende presentarse como una reforma de la Constitución de 1812 3, es una Constitución completamente nueva, resultado de un proceso constituyente asimismo nuevo 4. Y algo parecido cabría del proceso constituyente que ha dado como resultado la Constitución española de 1978, aunque formalmente arrancara de la Ley para la Reforma Política 5. Presentar la Constitución actual como una reforma de las Leyes Fundamentales del Régimen anterior sería desconocer cómo han ocurrido realmente las cosas y tarea que nadie en su sano juicio emprende-Page 487ría...
Dicho en pocas palabras: lo normal es que las Constituciones cambien mediante el procedimiento de reforma, pero no que se produzca a través de éste un cambio de Constitución.
En los demás casos, es decir, cuando a través del procedimiento de reforma se pretenden introducir determinados cambios en la Constitución, determinar si tales cambios suponen un cambio en o de la Constitución es tarea complicada y susceptible de generar polémicas muy difíciles de resolver con criterios objetivos. De ahí que las Constituciones que reconocen la reforma total diferenciándola de la parcial renuncien por lo general a definir desde un punto de vista material en qué consiste la reforma total y se limiten simplemente a determinar qué órgano u órganos y con qué procedimiento están facultados para definir una reforma como tal y a poner en marcha, en consecuencia, tal mecanismo de reforma. Es lo que hacen la Constitución austríaca 6 y, sobre todo, la suiza 7, que son las dos únicas europeas, junto con la española, que diferencian entre una y otra
El constituyente español, como se verá detenidamente más adelante, ha seguido un criterio completamente distinto al austríaco o al helvético, no definiendo en principio ni formal ni materialmente qué es una reforma total y optando después por una definición material, al equiparar las reformas parciales que afectan a determinados contenidos de la Constitución con la reforma total.
En realidad, la razón de ser de esta opción del constituyente español es la de que, en última instancia, el problema al que se pretendía hacer frente con este artículo 168 no era el de la reforma total, sino el de los límites de la reforma de la Constitución. Ante la imposibilidad de introducir cláusulas de intangibilidad, como se hubiera deseado, por los motivos que ya se verán, para impedir de iure el cambio de la Constitución en determinados contenidos, el constituyente español ha buscado un rodeo para impedir de facto tal cambio. De ahí la artificiosidad del precepto, obligado a decir y a proteger lo que se quiere decir y proteger, pero sin poderlo afirmar expresamente.
Como ya indicaba al iniciar el comentario de este artículo, el tema de los límites de la reforma de la Constitución ha sido abundantemente debatido en la literatura constitucional europea. La verdad es que el tema es añejo, ya que aparece en Page 488 el Constitucionalismo del siglo pasado, incluso en sus primeros momentos. En parte bajo la forma de interpretación doctrinal de la Constitución, como ocurrió en Francia con la Charte de 1814 8, que, curiosamente, como todas las Constituciones típicamente monárquicas del período, era una Constitución flexible 9, y en parte de forma expresa, como ocurrió en el Constitucionalismo noruego o griego 10, afirmándose a finales de siglo, en fórmula que haría fortuna, en Francia para la protección de la forma republicana del Estado, que, de acuerdo con la Ley Constitucional de 1884, «no podía ser objeto de propuesta de revisión» 11.
Pero no sería sino con el Constitucionalismo «democrático» posterior a la Primera Guerra Mundial con el que la cuestión de los límites de la reforma se plantearía de manera radical y altamente polémica. Lo cual es lógico, ya que, mientras los enfrentamientos político-constitucionales del siglo XIX no ponían, por lo general, en cuestión el modelo de sociedad en el seno de la cual se producían, no ocurre lo mismo con el Constitucionalismo democrático del siglo XX, que tiene como telón de fondo la Revolución Rusa y el hundimiento de las Monarquías autoritarias centroeuropeas, con la convulsión no sólo de tipo político, sino también social que todo ello supuso 12. Esta fue la causa de que la cuestión de los límites de la reforma constitucional fuera de las más debatidas en el período, debate en el que participaron de una u otra manera la mayor parte de los juristas más destacados del período de entreguerras 13.
Con la consolidación del Constitucionalismo democrático tras la Segunda Guerra Mundial, el tema pierde virulencia a nivel doctrinal y político, se desproblematiza 14, aunque, en la práctica, en el derecho positivo, los límites a la reforma de la Constitución se imponen con mucha más frecuencia que en el Constitucionalismo de entreguerras, ya que, además de mantenerse dicho límite en algún caso, como en Francia, para la protección de la forma republicana del Estado 15, algunas otras los introducen por primera vez en su historia constitucional, como la ita-Page 489liana, con la misma finalidad que la francesa 16, y la Ley Fundamental de Bonn o la griega actualmente vigente con un alcance más general 17.
En estas últimas, condicionadas de forma indudable por la experiencia no democrática inmediatamente anterior, se pretende perpetuar los fundamentos constitucionales del sistema democrático, prohibiendo la reforma de los mismos. Prohibición que se especifica más en la griega 18 y que se describe de forma más genérica, pero no menos comprensiva, en la alemana, al menos en la interpretación que se le ha dado de manera prácticamente unánime al precepto 19.
La Constitución española de 1978 conecta con las dos tradiciones en la mate- ria, es decir, tanto con aquélla que reserva la cláusula de intangibilidad para la protección de la forma política del Estado -sólo que a la inversa-, como con aquélla que la extiende a los fundamentos del sistema democrático, ya que ambas cosas es lo que protege el constituyente español de manera expresa a través de esta norma excepcionalmente rígida que es el artículo 168.
A diferencia de lo que ocurrió con el artículo 167, sobre cuyo contenido hubo un acuerdo casi absolutamente general desde el primer Proyecto de Constitución y a lo largo de todo el proceso constituyente, en éste no ocurre lo mismo, aunque en realidad tampoco resultó difícil llegar a un acuerdo entre los distintos Grupos Parlamentarios en torno al contenido del mismo.
En un primer momento, únicamente el Grupo Parlamentario de Alianza Popular planteó la conveniencia de distinguir entre la reforma parcial y la reforma total de la Constitución, propugnando dos procedimientos claramente...
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