Artículo 166: La iniciativa de la reforma

Autor:Javier Pérez Royo
Páginas:437-456
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Constitucional
RESUMEN

1. Introducción: sentido general del precepto. 2. La redacción del artículo: génesis del precepto. 3. Comentario del artículo. 3.1. La atribución de la iniciativa a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. 3.2. La exclusión de la iniciativa popular.

 
ÍNDICE
EXTRACTO GRATUITO

Page 437

1. Introducción: sentido general del precepto

En términos generales, se puede afirmar que la iniciativa de la Reforma de la Constitución existe como problema para el constitucionalismo revolucionario, es decir, para el constitucionalismo que preside el tránsito del Antiguo Régimen al Estado constitucional propiamente dicho en el continente europeo, o para el que lo instituye de nueva planta sin tener que superar obstáculos tradicionales, como ocurre en los Estados Unidos de América.

En efecto, éste es un problema que preocupa muchísimo a los constituyentes revolucionarios, como puede fácilmente comprobarse con la lectura de buena parte de las Constituciones más típicas del período: la federal americana de 1787, la francesa de 1791 o la española de 1812. En todas ellas la cuestión de la iniciativa de la reforma se encuentra minuciosamente regulada, como uno más de los elementos del complicado proceso de reforma de la Constitución que en ellas se preveía y que se caracterizaba, ante todo, por la institucionalización de un órgano, diferente del legislativo ordinario, con competencia para reformar la Constitución exclusivamente.

El Parlamento, titular del poder legislativo, en cuanto órgano constituido, no podía introducir cambios en la Constitución, obra del poder constituyente. Era lógico, Page 438 en consecuencia, que también el mecanismo para iniciar los cambios en la Constitución fuera diferente al utilizado en el procedimiento legislativo ordinario.

Resultado de ello serán las Constituciones extraordinariamente rígidas características del período, en las que el primer obstáculo en el camino de la reforma lo constituye el propio momento de la iniciativa. En la francesa de 1791 se preveía que la iniciativa tendría que ser formulada en idénticos términos por tres legislaturas consecutivas, no pudiendo pronunciarse sobre la misma las dos siguientes consecutivas, no pudiendo pronunciarse sobre la misma las dos siguientes y teniendo que volver a hacerlo la tercera. Se suprimía en este caso el derecho de veto del Rey y se regulaba incluso de manera minuciosa el momento en el que cada legislatura tenía que formular la iniciativa 1. La española de 1812 decretaba la intangibilidad total de la Constitución durante un plazo de ocho años después de que hubiera sido puesta en vigor en todas sus partes, a partir del cual la proposición de la reforma debía ser presentada por escrito firmado por veinte diputados como mínimo, sometida a una triple lectura con intervalos de seis días, con deliberación y votación al final de la última sobre su admisión o no 2. En ninguno de ambos casos fue posible ni siquiera dar este paso de forma regular 3, objetivo que era el que posiblemente perseguían los constituyentes revolucionarios europeos 4. Pero incluso cuando dicho camino se ha transitado, no con demasiada frecuencia, pero sí con regularidad 5, como en los Estados Unidos de América, el complicado mecanismo de iniciativa de reforma de la Constitución 6 no ha dejado de plantear problemas de tipo práctico, fundamentalmente de prolongación en el tiempo de una iniciativa de reforma que no acaba de cuajar, que obligó a principios de siglo 7 al Congreso de los Estados Unidos a tomar ciertas medidas acerca del plazo en el que decae una proposición de reforma de la Constitución 8, medidas que han sido motivo de una discusión interesante a propósito de la E.R.A. (Equal Rights AmendPage 439ment) en fecha reciente 9.

En la actualidad, sin embargo, la iniciativa de la reforma de la Constitución ha dejado de ser un tema de interés. La consolidación del Estado constitucional como Estado representativo, sobre todo a partir de la democratización del mismo, y el reflejo relativamente fiel, por lo general, de la sociedad que es el Parlamento de hoy en los países de nuestro ámbito histórico y cultural, ha llevado al constituyente moderno a prescindir de órganos ad hoc para efectuar la reforma y a confiar tal operación, normalmente, al poder legislativo ordinario o en exclusiva o con una participación determinante 10. Ello se ha traducido en que la iniciativa de la Reforma ha pasado a confundirse con la iniciativa legislativa ordinaria, sin que se planten mayores problemas. Con frecuencia, la Constitución no hace ni siquiera referencia al tema, dando por supuesto que la Ley de Reforma es ley y que, por tanto, la iniciativa se produce de la misma manera que en el caso de la ley ordinaria 11. A lo sumo, algunas Constituciones contienen determinadas precisiones acerca de que en este caso el Proyecto o proposición de ley tendrá que especificar expresamente que se trata de reformar la Constitución con indicación precisa incluso de la parte o del artículo que se pretende reformar 12. Pero esto más que afectar al tema de la iniciativa, de quién está constitucionalmente legitimado para iniciar la reforma, afecta al contenido del Proyecto o proposición de ley de reforma,y es simplemente una garantía adicional a favor de la diafanidad del proceso de reforma de la Constitución, consistente en la prohibición expresa de las llamadas reformas "tácitas" 13.

Así, pues, con muy pocas excepciones, de las cuales la más notable es la de la Constitución de los Estados Unidos de América 14, se puede afirmar en términos generales que el poder de reforma radica hoy en órgano legislativo ordinario de manera fundamental, cuando no en exclusiva, y que la iniciativa de la reforma coincide prácticamente con la iniciativa legislativa. En esta dirección se inscribe la Constitución Española de 1978.

En efecto, como se desprende de la propia lectura del artículo 166, el constituyente español se ha remitido al regular la iniciativa de la reforma de la Constitución Page 440 al artículo que regula la iniciativa legislativa ordinaria. Y en realidad, el comentario de este artículo estaría de más, si no fuera por los siguientes motivos de menor a mayor importancia: 1.º, porque los reglamentos del Congreso de los Diputados y del Senado han introducido algunas exigencias en los supuestos de iniciativa por parte de las Cámaras, cuando se trata de reformar la Constitución, que no se dan en la iniciativa legislativa ordinaria; 2.º, porque la atribución de la iniciativa de la reforma a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas ha generado algunas críticas, tanto en el proceso constituyente como después, cosa que no ha ocurrido respecto de la iniciativa legislativa ordinaria; 3.º, y, sobre todo, por la exclusión de la iniciativa popular en la reforma de la Constitución, que fue motivo de una gran polémica en el proceso constituyente y también con posterioridad.

Esto es lo que confiere una cierta especificidad al tema y nos obliga a estudiarlo expresamente, sin que podamos limitarnos a una simple remisión al comentario del artículo 87, aunque, obviamente, sí nos remitiremos a él en todo lo que haya de coincidente.

2. La redacción del artículo: génesis del precepto

Este ha sido uno de los artículos no decisivos de la Constitución más debatidos en el proceso constituyente, así como también uno de los más polémicos tras la aprobación del texto constitucional.

Inicialmente, sin embargo, no parecía que éste fuera su destino. Más bien al contrario. En la primera redacción del texto constitucional, la publicidad en el Boletín Oficial de las Cortes (B.O.C.) de 5 de enero, no aparece ni una sola enmienda ni voto particular al artículo 157, que era el que regulaba la iniciativa de la reforma de la Constitución. En dicho artículo se hacía una remisión al 80, que era el que regulaba la iniciativa legislativa, sin introducir ninguna otra matización.

En la primera reelaboración del texto constitucional, la que se publica en el B.O.C. de 17 de abril, el artículo 157 pasa a ser el 159, pero no experimenta modificación alguna. Será en el curso del debate en Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados, concretamente en la sesión del 20 de junio, cuando se producirá el cambio más significativo que experimentará el precepto, como consecuencia de la aprobación de una enmienda in voce presentada por U.C.D. y defendida por el diputado CISNEROS LABORDA.

La finalidad de la enmienda era la de excluir en materia de reforma de la Constitución la iniciativa popular, admitida para la iniciativa legislativa ordinaria. Los argumentos, expuestos con cierta mala conciencia 15, que avalaban esta enmienda, según el portavoz centrista, eran los dos siguientes:

" El primero, muy mal explicado por el diputado CISNEROS y nada convincente tal como él lo formula, consistía en que la admisión de la iniciativa popular Page 441 desnaturalizaría los procedimientos de reforma de la Constitución previstos en el artículo 160, que en este Proyecto englobaba lo que hoy son los artículos 167 y 168. "La apertura de la reforma constitucional a la iniciativa popular desnaturalizaría ciertamente la configuración que de la reforma constitucional hace el artículo 160... Puesto que no en balde el artículo 160 configura un procedimiento de reforma rígido, moderadamente rígido, pero rígido al fin, con unas mayorías ciertamente cualificadas, con una remisión al referéndum, con una distinción prudente entre reformas de una u otra entidad, y entendemos que esa configuración de la rigidez, de la flexibilidad constitucional que se hace en el artículo 160 vendría en algún modo fuertemente desnaturalizada por la permisión de la iniciativa popular en la materia" 16.

" El segundo se limitaba a poner de manifiesto que de la misma manera que, al regular la iniciativa legislativa, se...

Para continuar leyendo

SOLICITA TU PRUEBA GRATIS