Artículo 140: La Autonomía Local Municipal

Autor:José Eugenio Soriano
Páginas:499-517
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Administrativo
 
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La existencia de una autonomía municipal es un elemento indiscutido en prácticamente todas las Constituciones y en la práctica política y administrativa de nuestro ámbito jurídico, tanto el estrictamente continental "en el que indudablemente nos incardinamos por influencia directa de la legislación y doctrina francesa" como en el anglosajón, que como veremos también ha tenido, por vía indirecta, alemana concretamente, capacidad de influir en toda la organización local, municipal más estrictamente, del propio continente.

Las diferentes tradiciones históricas, concluyeron en términos relativamente homogéneos en prácticamente todos los países que hoy conforman la Unión Europea.

Así, desde la clásica posición del pouvoir municipal "que recoge la tradición medieval de que "el aire de la ciudad hace libre" y dentro de su recinto existían franquicias para sus habitantes, ciudadanos frente al régimen feudal", hasta la añeja posición comunal de las asociaciones germánicas en las que se expresaban colectivamente el conjunto de los miembros de los distintos grupos que la componían, incluyendo también el autogobierno inglés, que influye gracias a la obra de Gneist en la propia Alemania. Todas, insisto, estas diferentes tradiciones, tienen en común la generación de un núcleo indisputable de gobierno en torno a una población establecida sobre un territorio determinado.

La exportación de tales modelos hacia América, especialmente en lo que hace a Hispanoamérica, concluye en la aceptación universal de un modelo de autogobierno que dispone en su territorio del manejo y gestión de determinados intereses que agrupan en torno suyo a los "vecinos", dicho sea ahora el término de manera meramente descriptiva.

La definición de esta autonomía se ha movido siempre entre la delimitación de Page 500 un "círculo de intereses propios" y la participación en su propia escala en la totalidad de los asuntos públicos. La primera, calificada como "libertad de los modernos" implica la separación y estanqueidad respecto a las Administraciones mayores, encargados en todo caso de la tutela del ente local, y la segunda, conocida como "libertad de los antiguos" recoge la tradicional participación democrática helena, centrándola precisamente en el único ámbito de actuación en que es real y efectivamente posible ejercerla 1.

Hay que reconocer que ambas posiciones, pese a los intentos de aunarlas en diferentes obras doctrinales, han convivido en conflicto.

La idea de una participación en todos los asuntos en su propia escala, remite a posiciones que hacen de la Administración Pública, cualquiera que sea su nivel territorial, un centro de referencia continuo para toda acción económica, social, personal incluso en muchas ocasiones. Animada esta tesis desde los postulados del Estado Social y Democrático, la apelación a esa participación continua de los Entes Locales supone referir toda conducta ciudadana, en su escala, a la Administración o mejor, al conjunto de las Administraciones Públicas, que operan en el territorio en que esa conducta tiene lugar. Y así se justificaría el crecimiento exponencial de la acción administrativa sobre los ciudadanos con técnicas múltiples, como las provocadas por las relaciones interadministrativas, entre las que ocupan lugar relevante las figuras de la delegación y demás técnicas en favor de los municipios de la acción descentralizada de otras Administraciones que operan en una escala territorial superior.

Contrariamente, la delimitación de un estricto círculo de intereses de ámbito local supone por de pronto una limitación geográfica a la extensión de la acción administrativa. Pero, en coherencia con el sistema, se propugna desde esta perspectiva que asimismo el ciudadano es libre en relación con la Administración, de manera que la distancia puesta con el Municipio no es otra cosa que una muestra, a escala local, de la nítida separación entre Estado y Sociedad, que a su vez repercute en toda la escala de la acción administrativa, sea el propio Estado, sea la Región, Länder, Comunidad Autónoma, etc.

Por ello, decidirse por una u otra opción no es un asunto meramente teórico, sino que tiene de inmediato consecuencias prácticas palpables.

Unida a esa dualidad de interpretaciones, se superpone asimismo el clásico planteamiento entre una entidad natural, meramente reconocible por el legislador, o un ente creado por el Derecho, como el resto de las Administraciones Públicas.

En realidad, este desdoblamiento responde a metodologías distintas, puesto que predicar el carácter natural de los entes locales, más concretamente del municipio, apela básicamente a criterios sociológicos que descansan en la idea de grupos, colectividades y, al final, en el estudio de la inserción de la persona en órdenes sociales; mientras que el marcado carácter jurídico de la posible artificialidad de los entes locales nos sitúa plenamente ante una realida manejada y conocida por los juristas, sin plantearse rasgar el velo de la personalidad jurídica del ente en cuestión. Ciertamente, el Derecho no opera en el vacío y, desde luego, los municiPage 501pios tienen un arraigo y fuerza social que hace que sea indisponible como institución. Lo cual, nos sitúa de inmediato en la conocida técnica de la garantía institucional, que recibe su más preciso respaldo en la jurisprudencia del T.C. dictada a propósito precisamente de la autonomía local (así, desde la sentencia del T.C. de 28 de julio de 1981, pasando por la de 16 de mayo de 1983, 27 de febrero de 1987 y desde entonces con remisiones internas continuas) 2.

Es el carácter configurador del modelo de Estado determinado por la Constitución el que declare o reconoce la autonomía local y lo que conduce también a protegerlo a través de la técnica de la garantía institucional.

La idea de la garantía institucional, desde que la formulara CARL SCHMITT e importada en nuestro país por los germanistas, con L. PAREJO 3 a la cabeza, plantea interesantes cuestiones que resumidamente estudiamos a continuación.

Esta técnica, emparentada con el concepto de "contenido esencial" propio de los derechos fundamentales, es un elemento constitucional destinado a garantizar la existencia efectiva de la institución protegida en el seno de un determinado ordenamiento jurídico. Es así un instrumento limitativo de la audacia, quizá la osadía, del legislador frente a posibles alteraciones esenciales de su régimen jurídico que hagan irrecognoscible a la institución misma. Es, al final, una técnica que pretende que las instituciones sean vistas por el ordenamiento de una manera no perversa, evitando interpretaciones arbitrarias y eliminando abusivas utilizaciones de otras potestades públicas que, de utilizarse en un sentido diferente del previsto en la norma de protección, simplemente haría irreconocible el concepto jurídico a que se remite el núcleo de la institución. No obsta esta técnica que un elemento concreto o un supuesto específico de aplicación de la garantía deje de existir. No se protege, uno a uno, a los beneficiarios de la garantía. Es la totalidad de la institución, globalmente considerada, la que resulta digna de protección. Y ello, frente a todos los legisladores, autonómicos inclusive.

Pero, con todo ello, no parece que desde una visión meramente jurídica pueda negarse que, al final, son creaciones del Derecho que en éste, como en tantos otros supuestos, atiende justamente a la realidad. Bellamente expresa esta idea, a propósito de las relaciones entre el Derecho y una ciudad concreta (Nueva York), en una artículo literario el maestro de todos, EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA 4. Como TOCQUEVILLE había observado, el individualismo desenfrenado encuentra un mecanismo integrador en dos mecanismos sociales precisos: el Derecho y la solidaridad social. La importancia y la significación del Derecho en la sociedad... se funda en que todos sus sujetos son conscientes de que es el único mecanismo posible para articular una estructura social operativa sine qua non capaz de sobreponerse al individualismo radical del que se parte y, a la vez, de hacer posible el despliegue de ese individualismo y su protección última. Nada más opuesto a la romántica idea de que la fuente última del Derecho sea el "Volkgeist", un espíritu del pueblo mágico y depurado por siglos y milenios (idea a la que siguen fieles los nacionalismos); el Derecho es una creación pragmática, al sercicio del individuo (el Page 502 soberbio mito de la libertad...) y que garantiza y hace posible su despliegue".

La idea clave de la autodisposición del municipio sobre su territorio nos remite a un primer concepto de autonomía que sí recogió el T.C. en la sentencia de 2 de febrero de 1981, y completada en sentencias posteriores, señalando que se hacía referencia a un poder limitado y compatible con la unidad en la que en definitiva se inserta. La técnica jurídica nos coloca pues ante una definición de este concepto que tiene que hacerse por Ley, ya que no olvidemos que nos encontramos ante una Administración Pública y que como tal su Deus ex machina es directamente el principio de legalidad y nunca la autonomía de la voluntad, propia de las personas físicas, de los individuos.

A su vez, sus potestades públicas culminan en la reglamentaria, por diferencia precisa y acusada con las Comunidades Autónomas que disponen de poderes legislativos en sentido estricto. Así, las normaciones locales ha de disponer de un título legal habilitante de su actuación y su organización responde a la propiamente administrativa.

Fundamental, en esta estuctura administrativa, es que su organización descansa sobre el al principio democrático. La elección...

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