Artículo 14: Igualdad ante la Ley
| Autor | G.Suárez Pertierra /F. Amérigo |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Canónico/Universidad Complutense |
| Páginas | 251-266 |
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Las presentes líneas son una actualización al comentario que, en la primera edición de esta obra, realizara mi maestro el profesor Gustavo SUÁREZ PERTIERRA. Por ello he realizado una actualización, en sentido estricto, del texto por él realizado, conservando aquellos análisis y razonamientos que, entiendo, siguen plenamente vigentes e incorporando las aportaciones doctrinales y jurisprudenciales que, el paso del tiempo y la evolución de nuestro ordenamiento, aconsejaban.
Una declaración como la contenida en el artículo 14 no se encuentra en los textos constitucionales del siglo XIX español. A pesar de que el principio de igualdad de los ciudadanos constituye uno de los postulados de la reacción frente al Antiguo Régimen, lo cierto es que la elevación de dicho principio a rango constitucional no aparece expresamente, en el plano del Derecho positivo, hasta la Constitución de la segunda República en los términos que se aludirán.
Sólo cabe observar en los textos constitucionales citados algunos indicios que, ciertamente, constituyen concreciones del principio de igualdad formal. Así, las declaraciones relativas a la proscripción de los privilegios de clase para el acceso a cargos y funciones públicas, que aparecen ya en la Constitución otorgada de Bayona y que se repiten prácticamente en todos los textos posteriores. Así, igualmente, el empleo de fórmulas genéricas con las que se pretende asegurar al conjunto de los ciudadanos el goce de determinados derechos, como se ve ya claramente a partir de la declaración sobre libertad de imprenta y derecho de petición que aparecen ya en la Constitución de la Monarquía española de 1837 1.
Pero, salvo por estos indicios que, sin embargo, aparecen compensados por ejemplos de discriminación -señaladamente en orden a las creencias religiosas- , no hay propiamente una declaración de igualdad constitucional hasta el Proyecto de Constitución Federal de la República Española de 1873, que introduce «la igualdad ante la ley» (art. 7.º) bajo la siguiente declaración correspondiente al Título Preliminar:
Toda persona encuentra asegurados en la República, sin que ningún poder tenga facultades para cohibirlos, ni ley alguna autoridad para mermarlos, todos los derechos naturales.
La cuestión estaba preparada por la irrupción del liberalismo radical en la Constitución de 1869 2.
Después de la vigencia del texto constitucional de la monarquía restaurada, que nuevamente enlaza con la evolución anterior, relegando a un paréntesis histórico el tiempo transcurrido entre 1868 y 1876, es la Constitución de la segunda República la que, recogiendo la herencia de 1873, se enfrenta con una declaración de igualdad de todos los españoles desarrollada en dos preceptos: igualdad ante la ley, concebida como disposición general del Título Preliminar, y prohibición de privilegio jurídico, basado en las circunstancias diferenciales de los individuos, introducida en el ámbito sistemático de los derechos y deberes de los españoles. El conjunto de ambos preceptos equivale al actual artículo 14.
En un plano formal, aun la igualdad queda declarada en las leyes fundamentales del régimen del general Franco. Así, la Ley de Principios del Movimiento Nacional introduce a modo de programa la igualdad ante la ley en el último inciso de su punto V; el Fuero de los españoles se expresa según el siguiente tenor: «La ley ampara por igual el derecho de todos los españoles, sin preferencia de clases ni Page 255 acepción de personas.»
La norma contenida en el artículo 14 de la Constitución resulta muy frecuente en el ámbito del Derecho comparado. Aparece, en efecto, en los textos constitucionales de la República italiana (art. 3.º), de la República Federal de Alemania (art. 3.º), de la República portuguesa (art. 13)...
Las declaraciones inscribibles en el movimiento internacional en favor de los derechos humanos han insistido profundamente, por su parte, en el principio de igualdad. Por no acudir a textos históricos -que exceden por su influencia el ámbito constitucional interno- como la Declaración de Independencia de los Estados Unidos de América o la Declaración francesa de 1789 3, la vigente Declaración Universal de Derechos Humanos contiene en sus artículos 1.º y 2.º la regulación del principio y derecho de igualdad. Fruto del mismo movimiento son toda una amplia serie de convenios internacionales sobre aspectos específicos que hacen referencia a los concretos motivos de discriminación prohibidos expresamente por el artículo 14 del texto constitucional. Así, entre otros, el Convenio Internacional sobre Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (1965), el Convenio sobre Discriminación en Materia de Empleo y Ocupación (1967), el Convenio Relativo a la Lucha Contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza (1960) y el Convenio sobre Derechos Políticos de la Mujer (1973) 4. No debe olvidarse, a este respecto, que declaración y convenios internacionales, en la medida en que estuvieren ratificados por España, se incorporan al ordenamiento a efectos interpretativos de los derechos fundamentales y libertades públicas, según el tenor de lo dispuesto por el artículo 10.2 de la Constitución.
El texto del artículo 14, apoyado en la Constitución republicana de 1931, en el Derecho constitucional comparado y en el Derecho internacional, no planteó problemas específicos a lo largo del proceso de confección del texto 5. Su tenor queda ya prácticamente fijado, sustancial y sistemáticamente, a partir del Anteproyecto constitucional. Situado ya como elemento introductorio del capítulo 2.º desde el Informe de la Ponencia, se aprueba sin problemas en la Comisión y ni siquiera se discute en el debate del Pleno del Congreso. El Senado discute en Comisión diversas enmiendas que o bien insisten en la introducción del criterio «lengua» como nueva prohibición expresa de discriminación, en busca de un mayor paralelismo con el Derecho comparado 6, así como de la circunstancia «posición económica» 7, o bien pretenden la supresión del término «raza» 8, o se refieren a la absoluta supresión de todas las especificaciones del último inciso 9. Discutidas sin mayores problemas, la redacción final del texto corresponde a una enmienda in voce de sentido gramatical introducida durante el debate en la Comisión 10, siendo, en definitiva, aprobado por unanimi-Page 256dad el texto del actual artículo 14.
El sistema empleado por el legislador constitucional al respecto del artículo que se comenta es revelador. En efecto, sin hacer referencia a su contenido, es preciso resaltar que se encuentra situado a manera de pórtico en el capítulo 2.º de la Constitución, presidiendo las dos secciones en que se desarrolla su contenido y su dependencia de lo dispuesto en el artículo 1.1 del propio texto legal.
Desde este último punto de vista, la igualdad queda considerada como valor superior del ordenamiento jurídico español inherente a la condición democrática del Estado social de Derecho que el nuevo texto constituye. Todo ello conviene en considerar el concepto como incluido en el orden público que se define a través del artículo 10.1 del cuerpo legal.
Pues bien, en este orden de cosas no cabe duda que la igualdad constitucional recibe una consideración de programa a desarrollar por parte de los poderes públicos; diríase que se trata de un programa de gobierno jurídico informado, entre otros criterios, por el principio de igualdad.
Sin embargo, el mencionado principio no solamente constituye una norma prográmatica. Supone también una verdadera sujeción para los poderes públicos en el ejercicio de sus funciones legislativas y ejecutivas, esto es, como una garantía constitucional de legalidad de las funciones ejecutivas y como un «imperativo de justicia en las acciones del Derecho», según puso de manifiesto alguna doctrina trabajando sobre parecidos supuestos del Derecho comparado 11.
Los datos que el Derecho constitucional ofrece en apoyo de esta concepción son diversos:
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La norma del artículo 1.1 presenta la igualdad en tanto que «valor fundamental del ordenamiento», como criterio informador no sólo del Derecho constitucional español, sino del entero ordenamiento jurídico del Estado.
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La presión ejercida por el artículo 53.1 del cuerpo legal concreta el principio de la igualdad en cuanto a las actividades de creación, ejecución y aplicación del Derecho. En este sentido, la igualdad podría concebirse como una pauta de limitación de la actividad de los poderes públicos, al menos en lo relativo al «contenido esencial» de los derechos y libertades, a lo que da paso al artículo 14.
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El programa de gobierno jurídico aludido debe combinarse forzosamente con la norma de igualdad sustancial que, incluida en el mismo Título Preliminar (art. 9.2), asigna a los poderes públicos funciones positivas en relación a la «libertad y igualdad del individuo y de los grupos en que se integra», precepto ciertamente progresivo al que luego se aludirá. Page 257
Así pues, en conclusión de lo anterior, el principio de igualdad aparece, en primer término, como una norma programática dirigida a informar la actividad de todos los poderes públicos. Tal doctrina fue rápidamente asumida por el Tribunal Constitucional español en sentencia de 2 de julio de 1981 y posteriormente ratificada por sentencias de 22 de noviembre de 1983 y 18 de julio de 1985, entre otras.
Como ha puesto de manifiesto algún autor 12, la igualdad constitucional tiene una triple dimensión, es exigencia objetiva del orden jurídico, es una condición de la regularización del ejercicio de todos los derechos constitucionales y es una garantía que forma parte de los derechos...
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