Artículo 136: El Tribunal de Cuentas

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RESUMEN

I. El artículo 136 de la Constitución y su contexto. II. El órgano: su naturaleza y funciones. III. La supremacía institucional del órgano. IV. Los objetivos constitucionales de la fiscalización. V. La dependencia orgánica del Tribunal de Cuentas respecto de las Cortes Generales. VI. Las actuaciones fiscalizadoras del Tribunal de Cuentas. VII. El alcance de la función jurisdiccional del Tribunal... (ver resumen completo)

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IEl artículo 136 de la Constitución y su contexto

La ubicación o locus del precepto en el corpus constitucional es, sin duda, el primer motivo de reflexión para el comentarista.

El artículo 136 es el último de los que integran el Título VII, que responde a la rúbrica de "Economía y Hacienda". Estamos, en efecto, ante un órgano del Estado de relevancia constitucional, según la terminología consagrada por la doctrina italiana, que hace referencia a su posición secundaria o auxiliar en el ejercicio de la soberanía estatal; a diferencia de los órganos constitucionales, objeto de título propio (Cortes Generales, Título III; Gobierno, Título IV; Poder Judicial, Título VI; Tribunal Constitucional, Título IX).

Volviendo al Título VII en el que se inscribe el artículo precitado, debe reconocerse a aquél el valor de contexto inmediato del precepto; y, en cuanto tal, el Tribunal de Cuentas se presenta, ab initio, como un instrumento o soporte orgánico (concurrente con otros, como después se advierte) de los principios constitucionales económicos y financieros.

Por lo que respecta a los Estatutos de Autonomía que han optado por tal previsión institucional, hay que distinguir: aquellos que se decantan por una ubicación análoga a la constitucional y enmarcan el correspondiente órgano en el título relativo a la materia hacendística (arts. 70 E.A. Andalucía, 61 E.A. Canarias, 53 E.A. Galicia, 30 Ley 27/1983 de la C.A. del País Vasco, 59 E.A. Valencia y 51 de la propuesta de reforma del E.A. Castilla y León de 1998), de los que sitúan al mismo en un título omnicomprensivo de los tipos de control ejercidos sobre las competencias autonómicas (arts. 42 E.A. Catalán, 46 E.A. de las Illes Balears, 44 E.A. Madrid, 55 de la propuesta de reforma del E.A. del Principado de Asturias de 1998 y 53 de la propuesta de modificación del E.A. Extremadura de 1998) o bien, bajo la rúbrica relativa a las Instituciones de la Comunidad Autónoma (art. 18 L.O.R.A.F.N.A. y 35 ter de la propuesta de reforma E.A. Asturias, que lo reconoce como "órgano auxiliar").

Pues bien, descartada la posibilidad de situar al Tribunal de Cuentas en un inexistente Título de la Constitución referido a todas las modalidades de control de la actuación estatal, o a todos los órganos de relevancia constitucional, se podría plantear su encuadre en el Título III, de modo análogo en que el Consejo de Estado se vincula al Título IV. No obstante, la especial naturaleza del Tribunal de Cuentas convierte a la opción constitucional en la más acertada, al vincular al órgano al objeto de su competencia, en la misma línea garantista en que el Defensor del Pueblo se sitúa cerrando el Capítulo IV del Título I.

Otro dato inicial digno de atención es el de la denominación misma del órgano.

La tradición europea continental inspira la vocación judicialista subyacente al término "tribunal", vocación que, como la lingüística no es nunca neutral, trasciende a las funciones y al régimen del órgano.

En nuestra historia constitucional el término "tribunal" tiene un origen espúreo: el artículo 122 del Estatuto de Bayona, que se limita a introducir el modelo de Tribunal o Corte de Cuentas de Francia, creada por la Ley de 16 de septiembre de 1807. En las Cortes de 1812 (art. 350) se consagra la denominación de "ContaduPage 375ría Mayor", de indudable raigambre histórica, ya que con ese nombre fue creada por las Ordenanzas de Juan II de 2 de junio de 1437.

La Ordenanza de 10 de noviembre de 1828 vuelve al nombre de Tribunal (Tribunal Mayor de Cuentas). Las Leyes de 25 de agosto de 1851 y de 25 de junio de 1870 acogen también la denominación "Tribunal de Cuentas", siendo ésta consagrada en la Constitución de 1931 (art. 120), con el precedente del artículo 58.5 de la de 1869, y mantenida desde entonces.

IIEl órgano: su naturaleza y funciones

La posición del Tribunal de Cuentas como "supremo órgano fiscalizador" (art. 136.1 de la Constitución , concordante con el art. 1.1 de la vigente Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas) obliga a reflexionar sobre dos supuestos: el de fiscalización como misión o naturaleza del órgano y la de su carácter o rango supremo.

En el adjetivo "fiscalizador" se abarcan las dos principales acepciones del término, pues si su función es "criticar y traer a juicio las acciones de otro", lo es sólo en tanto que "órgano encargado de promover los intereses del fisco".

Para comprender el alcance de la labor fiscalizadora, el intérprete ha de considerar primero las funciones a través de las cuales se ejerce la misma y, seguidamente, debe analizar su objeto y los objetivos o fines que persigue.

La fiscalización, en cuanto misión que constituye la naturaleza final misma del Tribunal de Cuentas, se desarrolla mediante las dos funciones, fiscalizadora y de enjuiciamiento contable, que su Ley Orgánica le reconoce.

Así, el artículo 2 de ésta dispone que: son funciones propias del Tribunal de Cuentas:

a) La fiscalización externa, permanente y consuntiva de la actividad 1-financiera del sector público.

b) El enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos.

Los perfiles de una y otra función se completarán con el análisis que posteriormente se hace de la expresión "sin perjuicio de su propia jurisdicción" incluida en el apartado 2.º del precepto.

El objeto de la fiscalización o realidad sometida a la misma es, según el tenor constitucional, el siguiente: las cuentas y la gestión económica del Estado, así como del sector público.

La referencia a las "cuentas" consagra el tradicional control de la legalidad y de regularidad formal, que se complementa con el control de eficacia incorporado mediante la alusión a la "gestión económica". Se ha planteado por la doctrina el problema de la frontera entre la fiscalización que incluya una advertencia sobre la mejor opción, en tanto que basada en el menor costo para alcanzar un objetivo predeterminado y la formulación de opciones 1-económicas concretas.

En este punto, no hay que olvidar el carácter genérico con que se expresa la facultad de propuesta recogida en el artículo 14 Ley Orgánica 2/1982 y 28.5 Page 376 Ley 7/1988, ni el hecho de que la obligación, como veremos, de velar por el cumplimiento de los más diversos principios constitucionales, pueda situar al Tribunal entre el deber de determinar si tal o cual opción vulnera alguno de estos principios. Ahora bien, no olvidemos el amplio campo que deja a la interpretación política la indeterminación de estos valores y, en fin: si por un lado la composición política de los Parlamentos les convierte en órganos inadecuados para ejercer el control de la regularidad contable por su acentuado carácter técnico, por otro, esta misma causa hace que el control de economía y eficiencia no pueda adentrarse en el campo de la oportunidad política; salvándose así a un tiempo la independencia y prestigio del propio Tribunal y la competencia del Gobierno. En cualquier caso, ambas especies o clases de fiscalización implican no sólo la responsabilidad del Estado, en un sentido 1-político estricto, sino también imputable a todo el sector público.

Ello obliga, en una primera concordancia interna, es decir, dentro del precepto constitucional, a formular una previsión que se juzga de interés para el intérprete.

Si bien todas las cuentas del Estado (las parciales y la general de cada ejercicio presupuestario) y del sector público son objeto de fiscalización por el Tribunal de Cuentas, sólo se rinden a éste y se sujetan a su censura la del "sector público estatal" (art. 136.2 de la Constitución ). La doctrina mayoritaria ha entendido esta alusión, a la vista de los materiales parlamentarios de la etapa constituyente como referida al Estado central en sentido estricto, con alcance, por ende, del artículo 132 de la Ley General Presupuestaria . Las Comunidades Autónomas quedan sometidas a la fiscalización del Tribunal de Cuentas en virtud del artículo 153, d), de la Constitución , conforme al cual a dicha institución corresponde el ejercicio del control económico y presupuestario de la actividad de sus órganos; precepto este último que debe concordarse con el artículo 22 de la Ley Orgánica 8/1980 , de 22 de septiembre, sobre financiación de las Comunidades Autónomas, que reiteran dicha competencia del Tribunal de Cuentas respecto "de la actividad financiera de las Comunidades Autónomas", en términos, por tanto, más generales.

Sin embargo, la limitación en la obligación de rendir cuentas y en la sujeción a la censura del Tribunal de Cuentas tiene sólo un alcance jurídico formal, ya que no empece ni restringe la plenitud de la labor fiscalizadora. En otras palabras, el Tribunal de Cuentas puede y debe fiscalizar según el procedimiento legalmente establecido todas las cuentas del sector público, incluso aquellas que no le hayan sido rendidas.

Baste considerar el siguiente tenor del artículo 4 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas:

-1. Integran el sector público:

a) La Administración del Estado.

b) Las Comunidades Autónomas.

c) Las Corporaciones Locales.

d) Las entidades gestoras de la Seguridad Social.

e) Los Organismos Autónomos.

f) Las sociedades estatales y demás empresas públicas" 1.

Junto a ese ámbito subjetivo de la fiscalización, el mismo precepto consagra, a Page 377 continuación,...

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