Artículo 135: Deuda Pública

Autor:José Manuel Tejerizo López
Páginas:347-373
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Financiero y Tributario
RESUMEN

1. Introducción. 2. Concepto de deuda pública. 3. La reserva de ley en materia de deuda pública. 4. Las garantías constitucionales en materia de deuda pública. 5. Bibliografía.

ÍNDICE
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1. Introducción

El artículo que comentamos ha estado presente, con ciertas diferencias, es cierto, en todos los textos constitucionales españoles desde el primero, la Constitución de Cádiz de 1812. Aunque con alguna imprecisión terminológica, como pondremos de relieve a lo largo de estas líneas, el precepto contiene los tres principios que caracterizan el instituto de endeudamiento público: es un ingreso público, su régimen esencial debe regularse por ley y, en fin, su fundamento se encuentra en la capacidad que el Estado tiene para generar confianza en los prestamistas; en su solvencia económica, en definitiva.

Este último, sobre el que nos detendremos un poco más adelante, es el que explica la expresión "contraer crédito" con que finaliza el apartado primero del artículo. Una lectura excesivamente literal del apartado nos llevaría a considerar el término como una mera repetición de la expresión que le precede "emitir Deuda Pública". A fin de cuentas, tanto en la Deuda pública como en la contracción del Page 348 crédito, si es que se parte de la idea apriorística de que son dos cosas distintas, el Estado asume una posición deudora. Ahora bien, el término se entiende mejor, y se explica, si se considera que lo que quiso decir el legislador constitucional es que el Estado, al emitir Deuda pública, compromete su capacidad de confianza y su solvencia, aspecto que aparece resaltado en las garantías que al respecto se ofrecen en el apartado segundo, y a las que haré referencia más adelante. Tal es el sentido que dan al término SAINZ DE BUJANDA (1985) y CARRERA RAYA (1988), y con el que estoy de acuerdo. Si ello es así, hay que aceptar que resultaban mucho más ilustrativos y más claros los textos constitucionales del siglo XIX que, con expresiones prácticamente idénticas, aludían a los ingresos obtenidos "sobre el crédito de la Nación".

De lo dicho hasta aquí se deduce con toda claridad que, con los matices terminológicos que he realizado y que aun realizaré, el precepto comentado es un "clásico" en las Constituciones españolas, y aun en las de otros países que nos están cercanos. Este carácter continuista de la regulación constitucional de la Deuda pública no deja de llamar la atención si tenemos en cuenta las enormes diferencias que existen entre la situación política, social y económica de la España del siglo XIX y la que tenía nuestro país en el momento en que se aprobó la Constitución vigente.

Estas enormes diferencias se ven reflejadas en múltiples preceptos constitucionales, como se ha puesto de relieve en estos comentarios. Sobre todo, las normas que regulan la política social y económica no tienen apenas antecedentes y, sin embargo, la regulación de la Deuda pública, instituto que tiene mucho que ver con tales normas, se ha seguido regulando de una manera prácticamente idéntica a la de las Constituciones decimonómicas. Esto pone de relieve que, en mi opinión, la normativa constitucional de la Deuda pública debe ser considerada alicorta y pacata; poco acorde, en fin, con el signo de los tiempos. Lo que acabo de decir tiene, por el contrario, su reflejo en la regulación positiva de la Deuda pública. Como los tiempos que corren son los que son, la normativa de la Deuda pública se ha ido alejando, aparentemente, de la regulación constitucional. Por ello, si ésta no se interpreta con arreglo al sentir del momento en que estamos, se corre el riesgo de tener que considerar aquélla (la regulación positiva de la Deuda) como inconstitucional, conclusión a la que llegan muchos de los autores que se han preocupado, en los últimos tiempos, del instituto de la Deuda. Mi opinión, que ya adelanto, es que tal inconstitucionalidad no existe, o al menos no con la amplitud con la que se ha predicado, siempre, repito, que el texto constitucional se interprete, sin desvirtuarlo evidentemente, con el sentir de los tiempos, regla interpretativa que, tratándose de una norma jurídica, puede ser utilizada, sin lugar a dudas.

2. Concepto de deuda pública

Antes, no obstante, de profundizar en alguno de los aspectos esbozados hasta aquí, es necesario retroceder algo en el análisis del precepto constitucional. En él se contiene el régimen de la Deuda pública. Es necesario entonces, determinar su ámbito de aplicación precisando qué debe entenderse por Deuda pública y a qué Page 349 Deuda pública se refiere.

En mi opinión, bajo el término se alude a los ingresos que obtienen los Entes públicos a cambio de una retribución y con la obligación, en los supuestos más habituales, de devolver las cantidades recibidas una vez transcurrido cierto tiempo. Varias son las notas características que sirven para precisar el concepto de Deuda pública:

a) Como se desprende claramente de lo dicho, el concepto se identifica con el préstamo. Dice, a este respecto, el artículo 28 de la Ley General Presupuestaria :

-Constituyen la Deuda pública los capitales tomados a préstamo por el Estado o sus organismos autónomos."

Ahora bien, la expresión préstamo debe entenderse en sentido genérico, como entrega de dinero con la obligación de devolverlo, y no en el sentido 1-jurídico, dadas las indudables diferencias entre el negocio 1-privado del mismo nombre y el endeudamiento público; y dadas las múltiples variedades que éste puede revestir, como indicaremos un poco más adelante.

Algunos autores, por ejemplo SAINZ DE BUJANDA (1985) (y yo mismo hace algunos años), parecen reservar el término para las fórmulas de empréstito, esto es para aquéllas en que una pluralidad de personas, indefinidas apriorísticamente, atienden la solicitud de los Entes públicos. Según esta opinión, por tanto, la expresión Deuda pública no significa otra cosa que la solicitud hecha "al público" en general para que, en la medida que se determine en cada momento, entregue los fondos solicitados. Se contrapone así el término al préstamo, entendido como una relación jurídica bilateral entre el Ente público deudor y un singular prestamista acreedor.

A mi entender, no hay tal. Ambas fórmulas de endeudamiento participan de las mismas características esenciales, opinión de la que participan autores como FERREIRO (1997) y CARRERA RAYA (1989), y sólo se diferencian en las peculiaridades específicas de la elegida en cada momento. Por ejemplo, un empréstito se puede amortizar fraccionadamente, determinando la porción que se cancela en cada momento mediante la realización de un sorteo. Este método, es evidente, no es concebible cuando el prestamista es una sola persona.

b) La Deuda pública, según se ha encargado de señalar la doctrina, ofrece una perspectiva bifronte: de un lado, es un ingreso para los Entes públicos, y en los tiempos actuales un ingreso cuya importancia cuantitativa es indudable. Pero, de otra parte, comporta un gasto o, en las modalidades tradicionales, dos: uno inmediato, el pago de intereses, y otro, mediato, la devolución del capital. Esta peculiaridad puede parecer que, desde el punto de vista jurídico, no tiene trascendencia. Sin embargo, ofrece una indudable perspectiva constitucional, pues, según se estudia más adelante, el importe del gasto se encuentra condicionado por algunas normas jurídicas.

c) A diferencia de lo que ocurre con el ingreso tributario, que es el ingreso público por autonomasia, la Deuda pública es un ingreso de carácter voluntario. Es cierto que esta característica está notablemente atenuada en muchas ocasiones, de tal manera que la voluntariedad, en casos extremos, no deja de ser aparente.

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Así sucede, por ejemplo, en los casos en que las emisiones de la Deuda pública se colocan de manera más o menos forzosa entre las entidades de crédito para cubrir los coeficientes obligatorios que en cada momento existan. Pero, dejando de lado que estas emisiones son cada vez más extrañas, porque al suponer limitaciones a la libre circulación de capitales entrañan una violación a los principios que fundamentan la Unión Europea, es lo cierto que incluso en ellas se puede observar la existencia de un ámbito reservado a la libre autonomía de los prestamistas, ámbito que no existe en los ingresos tributarios, al menos en los más genuinos. Tal es también la opinión de FERREIRO (1997).

Esta característica explica, también, que algunos aspectos que comparte la Deuda pública con los ingresos tributarios, como la necesidad de una ley para su existencia, no se hayan planteado con tanta virulencia como respecto de estos últimos. Así, nuestro Tribunal Constitucional se ha tenido que enfrentar de lleno con el significado y contenido de la reserva de ley en materia tributaria e, incluso, ha llegado a declarar la inconstitucionalidad de alguna ley tributaria. Por el contrario, sólo de manera tangencial ha tenido oportunidad de examinar la reserva de ley en materia de Deuda pública y nunca se ha enfrentado, ni siquiera obiter dicta al problema del enjuiciamiento, desde la perspectiva constitucional de sus normas reguladoras.

d) La Deuda pública, además de un ingreso público, o mejor aún, sin dejar de serlo, cumple otras finalidades. La más importante de ellas la de ser un instrumento de política económica. Desde esta perspectiva, señalan GARCÍA VILLAREJO y SALINAS SÁNCHEZ (1995):

-La Deuda pública puede afectar, de una manera más o menos directa, a variables económicas de las que depende básicamente el funcionamiento real de la economía, tales como la oferta monetaria, el tipo de interés, el ahorro y sus formas de canalización, bien sea nacional o extranjero, etc."

Como tal instrumento de política económica, el aspecto más relevante es el que hace referencia a la Administración de la Deuda pública. Aunque...

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