Artículo 133: La potestad tributaria
| Autor | César Albiñana García-Quintana |
| Cargo del Autor | Catedrático emérito de Derecho Tributario |
| Páginas | 265-304 |
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La gestación del artículo 133 de la Constitución se inició con la siguiente redacción: "1. La potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley. 2. Los Territorios Autónomos y las Corporaciones Locales podrán establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las leyes. 3. El Estado sólo podrá contraer obligaciones financieras de acuerdo con las leyes y no podrá realizar gastos sin la previa autorización de las Cortes. 4. Toda exención o desgravación fiscal que afecte a los tributos del Estado deberá establecerse en virtud de ley votada por las Cortes Generales" (art. 123 del Anteproyecto).
En virtud de las enmiendas presentadas por los grupos parlamentarios en el Congreso de los Diputados 1, la Ponencia constituida en la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas sustituyó la expresión "Territorios Autónomos" por la de "Comunidades Autónomas" y eliminó el inciso "votada por las CorPage 269tes Generales" en el apartado 4, además de completar la mención de estas últimas en el apartado 3 con el vocablo "Generales" 2.
El dictamen de la citada Comisión ya reflejó la redacción que habría de ser la definitiva del artículo objeto de comentario 3. Del debate 4 importa anotar los siguientes puntos de vista:
ARTICULO 133
- Que sean titulares de la potestad tributaria, esto es, de la facultad de establecer tributos, tanto el Estado como las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales en pie de igualdad, dejando, además, a salvo los "regímenes forales históricos".
- Que la potestad "originaria" de establecer tributos radica en el Estado en cuanto titular de la soberanía y que mediante las leyes del Estado cabrá "derivar" la potestad tributaria a las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales.
- Que la facultad de establecer tributos sólo podrá ser ejercida por el Estado y mediante "ley votada en Cortes Generales".
- Que la expresión "beneficio fiscal" sustituye o comprende las de "exención" y "desgravación" fiscales, aparte de ser más amplia que estas últimas, pues abarca las "deducciones" y "reducciones" tributarias asimismo sometidas a reserva de ley.
- Que en lugar del Estado deben ser mencionadas las Administraciones Públicas y así quedar aludidas todas las Administraciones Públicas y no sólo la estatal.
El dictamen de la citada Comisión parlamentaria 5 redacta el precepto "art. 127" tal y como fue sancionado el día 27 de diciembre de 1978 "artículo 133", y es indicativo de los criterios o puntos de vista que fueron rechazados en las respectivas votaciones.
Según se acaba de anticipar, los textos aprobados por el Pleno del Congreso de los Diputados, por la Comisión de Constitución del Senado (ya con el núm. 132), por el Pleno del Senado y por la Comisión Mixta del Congreso y del Senado (con el núm. 133) no introdujeron variación alguna.
El Estado es considerado como institución o ente soberano teniendo en cuenta que el poder político que le caracteriza se presenta como supremo, originario e incondicionado respecto de los demás poderes 6. La soberanía "con otras palabras" comprende los poderes y las capacidades o competencias que al Estado Page 270 han de atribuirse para que pueda cumplir sus fines mediante el desarrollo de las correspondientes actividades. Y aunque la idea de soberanía se estima hoy inadecuada para explicar el poder o la potestad de establecer tributos 7, es lo cierto que no se puede prescindir del concepto político de soberanía como último fundamento de las tres potestades que identifican al Estado: la legislativa, la ejecutiva y la jurisdiccional. A distinta conclusión se llegará si concebimos la potestad tributaria como mera potestad administrativa de aplicación del ordenamiento jurídico.
Después de estas indicaciones de carácter general, se examina la potestad para establecer los tributos a que se refiere el apartado 1) del artículo 133 objeto de análisis, cualquiera que sea el grado de concentración o de distribución de la potestad tributaria entre las entidades públicas en que se organice territorialmente el Estado (art. 137 de la Constitución) 8.
La potestad de establecimiento o creación de tributos es llamada potestad tributaria normativa por la doctrina, dado que los tributos han de establecerse mediante normas jurídicas, sin que en este momento se considere con qué rango. La otra modalidad de la potestad tributaria es la que se llama administrativa, de concreta exacción de los tributos o de aplicación de la legalidad tributaria, que no tiene que ser referida a la soberanía porque, al fin, es la propia potestad administrativa relativa a la materia tributaria y con "sometimiento pleno" a la Ley y al Derecho (art. 103 de la Constitución) y con el control judicial (art. 106.1, asimismo de la Constitución) 9.
La potestad tributaria normativa queda implícitamente citada en el apartado 1 del artículo 133 que se comenta y, asimismo, en el apartado 2 del mismo precepto constitucional en cuanto emplean el verbo "establecer". Y, según ambos apartados, pueden establecer los tributos tanto el Estado como las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales, es decir, el Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales son titulares de la potestad tributaria normativa que conecta con la soberanía. De aquí las distintas condiciones de ejercicio de la expresa potestad tributaria, como más adelante se dirá.
En cambio, la potestad tributaria administrativa sólo es aludida "pero de modo expreso" en el apartado 2 del artículo 133 cuando previene que las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales podrán "exigir" tributos. ¿Y el Estado? ¿El Estado carece de potestad tributaria administrativa? Carecería de sentido cualquier hipótesis que negara al Estado la potestad tributaria administrativa que, por otra parte, se encuentra tácitamente incluida en el artículo 97 de la Constitución. Ello admitido, importa anotar que la potestad o facultad de exigir los tributos es propia de las Administraciones Públicas (del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales), sin que, por tanto, precise de vinculación directa alguna a la soberanía. Se trata de una cuestión de competencia.
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Basten las anteriores consideraciones con el solo apoyo de la Constitución para distinguir las dos versiones de la potestad tributaria, que tantos debates ha suscitado y aún suscita con sus correlativas precisiones terminológicas 10.
Aunque el sistema político que instaura la Constitución vigente altera en gran medida el que regía con anterioridad a ella 11 es oportuno examinar la regulación de la potestad tributaria en las Leyes Fundamentales y en la Ley General Tributaria, entre otros motivos, porque nuestros constituyentes de 1978 no dejaron de considerar los respectivos preceptos de las citadas disposiciones.
El artículo 2 de la Ley General Tributaria 12 disponía que "la facultad originaria de establecer tributos es exclusiva del Estado y se ejercerá mediante ley votada en Cortes". Y el 5 del mismo cuerpo legal asimismo prevenía que "las Provincias y los Municipios podrán establecer y exigir tributos dentro de los límites fijados por las leyes. Las demás Corporaciones y entidades de Derecho público no podrán establecerlos, pero sí exigirlos cuando la ley lo determine". La semejanza entre los artículos que quedan copiados y los apartados 1 y 2 del artículo 133 de la Constitución en vigor es notoria y me releva de toda reflexión. Sí se indica, no obstante, que por su naturaleza dogmática no eran propios de una ley ordinaria, como se reconoce en la exposición de motivos de la ley que nos ocupa.
Sus antecedentes legales próximos se encuentran en la Ley constitutiva de las Cortes Españolas de 17 de julio de 1942 [art. 10.c)]; en el Fuero de los Españoles de 17 de julio de 1945 (art. 9); en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, texto refundido de 26 de julio de 1957 (arts. 26, 27 y 28); en la Ley de Régimen Local, texto refundido de 24 de junio de 1955 (arts. 434.2, 602.2, 658, 717 y 718.3), y en la Ley de 26 de diciembre de 1958, reguladora de las Tasas y Exacciones Parafiscales (art. 3), entre otras disposiciones. Y todas ellas son útiles a la hora de comentar el artículo 133.1 y 2 de la Constitución, pues en ellas quedan claramente diferenciadas la potestad de establecer tributos y la potestad de exigir los tributos con sus correspondientes limitaciones de carácter jurídico.
Superando la decimonónica clasificación de la potestad tributaria en "originaPage 272ria" y "derivada" 13, que en la Constitución en vigor carece de amparo por su noción de la soberanía (art. 1.2) y por su esquema de producción normativa (arts. 2, 9.1, 147.1, 152.1, etc.)...
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