Artículo 115: La disolución de las camaras
| Autor | Francisco Fernández Segado |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Constitucional Universidad de Santiago de Compostela |
| Páginas | 154-206 |
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Difícilmente puede comprenderse el significado del mecanismo parlamentario del derecho de disolución, que contempla el artículo 115, sin efectuar una previa, aunque somera, referencia a algunos aspectos teóricos de este importante elemento de relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, considerado por algún sector de la doctrina como el mecanismo simétrico de la responsabilidad política gubernamental.
La disolución, que ha sido asimilada 1 a la "muerte civil" del Parlamento 2, puede ser definida como el derecho perteneciente al Gobierno -en el caso español, a su Presidente- de poner fin prematuramente, esto es, antes de su término legal, al mandato de los parlamentarios de una Cámara, provocando así nuevas elecciones.
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La disolución de las Asambleas legislativas implica el fin de su vida, la anulación de los poderes de los miembros que las integran y la invalidación de los mismos para las funciones que antes eran de su competencia. Como destaca BAYÓN 3, las Cámaras, una vez disueltas, cesan de existir como institución, y la reunión de los miembros que las componen no es ya sino un mero conglomerado de particulares, sin privilegio alguno y sin más derechos que aquellos que como simples ciudadanos puedan corresponderles, aunque tal aserto deba en el caso español ser puntualizado en relación con los parlamentarios miembros de la Diputación Permanente de cada una de las Cámaras.
Históricamente, empezó la disolución por ser un medio de coerción en manos del poder real contra los representantes del pueblo, para burlar la fiscalización que los mismos intentaban imponerle 4. Y es que, como subraya AMELLER 5, la disolución no es una creación sistemática del pensamiento político, sino un mecanismo surgido ab initio pragmáticamente 6.
El carácter de la disolución como "instrumento de combate" regio se mantendrá tanto durante la monarquía limitada cuanto, en alguna medida, en la fase dualista del parlamentarismo, fase en la que, no obstante, algún sector doctrinal 7 entiende que la disolución no es ya más que una técnica para asegurarse una mayoría favorable en las nuevas elecciones 8. En cualquier caso, afirmada la versión monista del régimen parlamentario, la disolución perderá su condición de arma antiparlamentaria, para transformarse, en unos casos, en la fórmula mediante la cual el Jefe del Estado puede defender la verdadera voluntad popular por encima del binomio Parlamento-Gobierno 9, y en otros, en una contrapartida de la responsabilidad ministerial, que empieza a actuar como tal en el momento mismo en que el principio de la permanencia de la representación nacional es formalmente establecido y la autoridad del Gabinete sustituye a la del soberano 10.
En definitiva, surgida la disolución como un fruto de las costumbres constitucionales británicas, e inserta en la lucha incesante entre "the powers of the crown in Page 156 council and the powers of the crown in parliament", esta institución irá evolucionando conforme vaya gestándose la consolidación de los principios democráticos y del régimen parlamentario. De este modo, la disolución se conformará como un instrumento regulador de los conflictos entre el Ejecutivo y el Legislativo.
El hecho de que en el Gobierno parlamentario clásico se tienda a mantener una constante colaboración entre Legislativo y Ejecutivo, tratando de equilibrar sus respectivas autoridades a través del voto de censura formulable por el Parlamento y el poder de disolución anticipada de las Asambleas que formaliza el Jefe del Estado 11 conducirá a que surja una importante polémica doctrinal en torno a la cuestión de si el derecho de disolución debe considerarse como un factor imprescindible para la existencia del régimen parlamentario.
La teoría más clásica va a considerar el derecho de disolución como una auténtica pieza clave del régimen parlamentario. REDSLOB, uno de sus más nítidos exponentes 12, calificará de "impuro" el régimen parlamentario en el que no existe disolución, por oposición a lo que el autor alemán denomina "echte Parlamentarismus" o "parlamentarismo auténtico" 13.
El propio REDSLOB, en 1929, propugnaba una reforma constitucional en Francia al objeto de despojar la disolución de la Cámara de Diputados de las trabas constitucionales14 que la encorsetaban 15. Al hilo de sus consideraciones, REDSLOB insistirá en sus conocidas tesis. Y así, tras recordar el papel de primera magnitud desempeñado por la disolución en el régimen parlamentario británico, régimen caracterizado "par un équilibre de l'Exécutif et du Législatif", subrayará que por encima de ambos poderes se encuentra el pueblo, el árbitro supremo:
"Les deux pouvoirs -escribe REDSLOB 16- sont en présence avec des attributions délimitées qui s'enchaînent étroitement; mais, audessus d'eux, prêt à rétablir l'harmonie menacée, prêt a résoudre les conflits qui arrêtent le travail commun, se place le peuple, arbitre suprême. C'est lui, ou, pour être plus exact, c'est le corps électoral qui est le souverain de l'Etat."
Ahora bien, este supremo árbitro carece de iniciativa para pronunciarse; es una instancia, por así decirlo, rogada; sólo se manifiesta cuando es convocado para ello; y la llamada al cuerpo electoral tiene lugar, aunque desde luego no exclusiva- Page 157 mente, a través de la disolución anticipada de la Cámara. De ahí la trascendencia de la técnica constitucional de la disolución:
"... le peuple -dice literalmente REDSLOB 17- n'agit pas de sa propre initiative: il ne parle que lorsqu'on invoque son jugement. Cet appel se fait par la dissolution. C'est elle qui met le peuple en mouvement, c'est elle qui rend sa souveraineté vivante, effective.
Or, si la dissolution ne fonctionne pas, il est de toute évidence que le corps électoral ne peut être l'arbitre suprème, ou du moins ne peut l'être dans toute contestation critique."
Muy similar será la tesis acuñada al efecto por CARR&É DE MALBERG, quien, al hilo de sus reflexiones, y alineándose con REHM 18, rechazará que la disolución esté destinada a reforzar la posición particular del Gobierno frente al Parlamento, entendiendo por contra que su fin primordial es "fortifier la position et l'influence du corps électoral lui-même" 19; en este punto, obviamente, CARR&É DE MALBERG se separa de las tesis de REDSLOB, bien que en lo esencial de su planteamiento exista una clara coincidencia, como muestran las siguientes consideraciones del profesor de la Universidad de Estrasburgo:
"... en realité, la dissolution ne tend pas à faire prévaloir la volonté du Gouvernement plutôt que celle de la Chambre dissoute: ce qu'elle est destinée à faire prévaloir, c'est uniquement la volonté du corps électoral; elle est essentiellement un procédé d'appel au peuple, de consultation populaire; c'est au pays qu'elle donne la parole..." 20.
No muy distante de las precedentes será la postura mantenida por DUGUIT. Parte éste de la consideración del derecho de disolución como "la condition indispensable de tout régime parlementaire" 21, rechazando que pueda ser considerado este derecho "comme une survivance du despotisme royal", tras lo que el profesor de Burdeos viene a estimar que la disolución es la más eficaz garantía del cuerpo electoral y de la soberanía nacional contra los excesos de poder de un parlamento 22. "Le gouvernement -añade DUGUIT 23- peut et doit dissoudre le parlement, quand il estime que la politique suivie par lui ne répond pas à la volonté du pays; il provoque ainsi un véritable référendum" 24.
La equiparación de la disolución a la figura del referéndum ha seguido encon- Page 158 trando amplio eco, de modo especial entre la doctrina francesa, como revela la siguiente afirmación de FERRIÈRE, ya en 1946:
"La dissolution, dans les régimes parlementaires les plus authentiques, peut être décidée pour permettre au peuple de se prononcer sur les problèmes majeurs de la politique, elle est devenue ainsi comme "un succédané du référendum" 25.
Por su lado, HAURIOU llegará a la conclusión 26 de que la institución que nos ocupa es un arma eficaz en manos del Gabinete para que éste no se encuentre a la entera discreción del Parlamento 27, lo que, como parece evidente, distorsionaría el régimen parlamentario -siempre desde la base de la teoría del equilibrio-, aproximándolo a un régimen de asamblea; en idéntico sentido se pronunciará GANSHOF VAN DER MEERSCH, para quien: "le pouvoir de dissolution évite le glissement du système parlementaire vers un régime d'assemblée" 28. En último término, cree HAURIOU que la existencia del derecho de disolución prueba que el juego del gobierno parlamentario no es solamente un equilibrio de dos poderes, ejecutivo y legislativo, sino que es en realidad un equilibrio de tres, pues a los anteriores habrá de añadirse el poder de sufragio, llamado a resolver los posibles conflictos entre los otros dos poderes.
Por su parte, LOEWENSTEIN, tras considerar el derecho gubernamental a disolver el Parlamento y convocar nuevas elecciones como la contraacción...
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