Articulo 11. Apartado 3°: Doble nacionalidad
| Autor | E. Pérez Vera / P. Abarca Junco |
| Cargo del Autor | Catedráticas de Derecho Internacional Privado (U.N.E.D.) |
| Páginas | 149-168 |
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Este último apartado del artículo 11 contiene las directrices básicas que deben inspirar la actitud de nuestro ordenamiento jurídico frente al denominado conflicto positivo de nacionalidad. Ciertamente, de modo directo e inmediato, las dos disposiciones que en él se incorporan sólo se refieren a algunos de los supuestos en que la nacionalidad española coexiste con otra extranjera de un país particularmente vinculado con España; ahora bien, en la medida en que la reglamentación de las demás hipótesis se remite, en virtud de lo previsto en el apartado 1.1 de este mismo artículo, a lo establecido en la Ley, parece lógico pensar que estas otras hipótesis han sido percibidas como anomalías surgidas en la aplicación de nuestro propio sistema, frente a las que éste puede reaccionar de acuerdo con las exigencias socio-políticas del momento.
En efecto, el que sean los Estados los encargados de fijar unilateralmente y con un amplio margen de discrecionalidad los criterios de atribución y pérdida de la propia nacionalidad trae consigo la existencia en la práctica de frecuentes conflictos positivos y negativos en la materia. Conflictos que, como se ha escrito autorizadamente, son en principio regulados en términos que excluyen todo recurso a una ley extranjera, ya que a los ojos del juez interno la existencia de otra nacionalidad, además de la propia, se presenta como un simple conflicto de hecho 3. Tal forma de afrontar el problema, derivada fundamentalmente de la idea de que el derecho de todo individuo a poseer una nacionalidad debe completarse con el principio de que nadie debe ostentar simultáneamente más de una 4, se traduce en la mayoría de los ordenamientos en normas que proclaman la prioridad de la nacionalidad por ellos atribuida. En este plano, el Derecho español no constituye una excepción, como prueba el párrafo 9 del artículo 9 de nuestro C.C. cuando establece que «prevalecerá en todo caso la nacionalidad española del que ostente además otra no prevista en nuestras leyes o en los tratados internacionales».
Ahora bien, frente a las situaciones así reguladas, por ser fruto de un desajuste no querido por los ordenamientos en presencia, la aceptación por un Estado de la coexistencia, en un mismo individuo, de la propia nacionalidad con otra nacionalidad extranjera puede obedecer a una concreta política de aproximación de pueblos considerados afines. De ahí que la expresión doble nacionalidad cubra dos realidades sociológicas y jurídicamente muy distintas, ya que «puede concebirse como una anomalía, una situación patológica que tiene unas causas específicas..., o puede estimarse, al contrario, como un procedimiento conscientemente adoptado para lograr una serie de efectos, entre ellos una adecuada integración comunitaria entre pueblos que se consideran afines y llamados a una acción coordinada» 5.
De hecho, la existencia en la práctica de iniciativas políticas favorables a unPage 153 concepto permeable de nacionalidad obedece bien a la incidencia de fenómenos de integración más o menos institucionalizados, bien a la presión de grandes ideales, no por vagos menos vigentes. Así, mientras en el proceso integrador de la Europa comunitaria la idea de una ciudadanía europea (consagrada finalmente en el Tratado de la Unión Europea de 7 de febrero de 1992) empieza a esbozarse ya en la «cumbre» de París de 1972, la noción flexible de nacionalidad que impera en grandes sectores del Africa negra se nos presenta como consecuencia tanto de los intentos integradores en la zona como de la fuerza con que en estos países se afirman las nociones de «negritud» y «panafricanismo» 6.
Del mismo modo, la favorable acogida reservada por nuestro ordenamiento jurídico a la doble nacionalidad en relación con los países de raigambre ibérica hunde, en principio, sus raíces en el deseo de reforzar los lazos de unión entre las naciones hispanas. En tal sentido, el más directo antecedente de la norma que comentamos se encuentra en el artículo 24 de la Constitución republicana de 1931. A tenor del mismo, cuando existiera una reciprocidad internacional efectiva (y mediante el cumplimiento de los requisitos y trámites fijados por una ley especial, que nunca llegó a promulgarse) se concedería la nacionalidad española a los naturales de Portugal y países hispánicos de América, comprendido el Brasil, que lo solicitasen y residieran en territorio español, «sin que pierdan ni modifiquen su ciudadanía de origen». Precepto al que se añadía, en un párrafo separado, que «en estos mismos países, si sus leyes no lo prohíben, aun cuando no reconozcan el derecho de reciprocidad, podrán naturalizarse los españoles sin perder su nacionalidad de origen».
En suma, en el sistema previsto les resultaba teóricamente más fácil a los españoles obtener la doble nacionalidad con uno de los países considerados que a los naturales de los mismos respecto de España. Y es que a los primeros les bastaba con naturalizarse en uno de estos países cuyas leyes no les «prohibieran» conservar su nacionalidad de origen; por el contrario, los segundos sólo podían conseguir la nacionalidad española, sin tener que renunciar a la que ostentaran originariamente, cuando las leyes de su propio país, «a base de una reciprocidad internacional efectiva», concedieran igual posibilidad a los españoles. Ahora bien, parece evidente que entre «no prohibir» y «conceder» puede mediar toda la distancia que hay entre la omisión y la acción; una distancia que, sin duda, llega a ser sustancial cuando se trata de iniciativas legislativas, en las que el componente político se halla inevitablemente presente.
En cualquier caso, en uno y otro supuesto, nos encontrábamos finalmente antePage 154 situaciones perfectas de doble nacionalidad, en las que la coexistencia de ambas en una misma persona resultaba avalada por el reconocimiento, expreso o tácito, de los dos ordenamientos en presencia. Afirmación que resulta especialmente cierta referida a los que podríamos denominar derechos políticos, ya que la selección de la nacionalidad prevalente, desde la óptica de las normas de conflicto que la consagran como punto de conexión, es un tema cuya solución no se abordó directamente por el legislador a lo largo de aquel período histórico.
Falta de los desarrollos legales necesarios, la Constitución de 1931 no pasó, en el tema que nos ocupa, del plano de las declaraciones programáticas. No obstante, las ideas que en ella se incorporaban habían arraigado fuertemente en la conciencia jurídica de los españoles, como prueba su consagración en el C.C., varios años después de que hubiera desaparecido el régimen de la Segunda República. Ahora bien, con los años transcurridos y en el tránsito de norma constitucional a norma legal, los conceptos originales van a experimentar importantes transformaciones. Así, aunque es cierto que la Ley de julio de 1954 introdujo en los dos últimos párrafos del artículo 22 -no alterados por la Ley de 2 de mayo de 1975- la posibilidad de conservar la nacionalidad española pese a la adquisición voluntaria de una extranjera, y la posibilidad correlativa de adquirir la nacionalidad española sin perder la extranjera de origen, también lo es que se ha alterado tanto el ámbito de aplicación del régimen previsto como su instrumentación jurídica.
En cuanto a los países a los que resultaba eventualmente aplicable el sistema de doble nacionalidad, configurado en el C.C., hay que señalar la desaparición de la referencia expresa al Brasil (que, sin embargo, debía estimarse cubierta con la expresión «país iberoamericano»), la exclusión implícita de Portugal y la incorporación de Filipinas. Ahora bien, por significativas que resulten desde el punto de vista político tales alteraciones, en este contexto nos interesa mucho más el cambio introducido en cuanto al modo de alcanzar la doble nacionalidad. Y es que, frente a la doble nacionalidad basada en la efectiva reciprocidad legislativa, en 1954 se optó por la vía de los regímenes pactados. Se hizo así del tratado bilateral individualmente concluido entre España y cada uno de los Estados contemplados en la norma legal la fuente del régimen jurídico que determina en cada caso el ámbito de aplicación, las condiciones de adquisición y las consecuencias de la ostentación simultánea de la nacionalidad de los dos Estados implicados.
El juicio crítico que merece este sistema ha de ser inevitablemente matizado. Merece una valoración positiva el recurso al tratado para regular situaciones complejas por naturaleza y en las que, además, los datos a tener en cuenta varían en función de las distintas características del Derecho de la nacionalidad del otro Estado conforme con el establecimiento de un régimen de doble nacionalidad. Por el contrario, la situación resulta mucho menos satisfactoria si la contemplamos desde la óptica de los resultados obtenidos; en efecto, prescindiendo de diferencias menores, los doce convenios de doble nacionalidad concluidos hasta la fecha por España con diferentes países iberoamericanos -incluido el Convenio hispano-colombiano, firmado y ratificado con posterioridad a la entrada en vigor de la Constitución de 1978 7-, conducen a situaciones que sólo en sentido lato pueden calificarse de doble nacionalidad. Y es que todos ellos parten del supuesto de base de que «no hay ninguna objeción jurídica para...
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