Artículo 107: El Consejo de Estado

Autor:Javier Gálvez Montes
Páginas:607-630
Cargo del Autor:Profesor de Derecho Administrativo Universidad de San Pablo
RESUMEN

I. Introducción. II. El Consejo de Estado como órgano de la administración general del estado. III. Composición y competencia del consejo de estado. Bibliografía.

 
ÍNDICE
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IIntroducción

Los artículos 107 y 153 1 C.E. garantizan el mantenimiento de una institución, como es el Consejo de Estado, que siempre integró nuestra Constitución material. Con distintas denominaciones a lo largo de su historia, el Consejo de Estado ha mantenido su carácter tradicional sin perjuicio de adaptarse a las exigencias de la organización y sistema político en cada momento.

La institución conciliar presenta en España un característico desenvolvimiento histórico cuyos rasgos definitorios son la continuidad y estabilidad, sin perjuicio de su aptitud para el cambio y la evolución. Es al comienzo del si- glo XIX cuando se pone de relieve dicho carácter, porque, como se ha dicho 2, el Consejo de Es-Page 608 tado español en la época constitucional es, aunque transformado, el mismo del antiguo régimen.

El Consejo de Estado español ha experimentado sucesivamente cambios de orientación funcional, a medida que lo ha requerido la organización política del momento. Así, por exigencia del principio constitucional de separación de poderes, el Consejo de Estado se desprendió de funciones judiciales y legislativas 3; con posterioridad, diferentes circunstancias políticas determinaron el reconocimiento al Consejo o la supresión de atribuciones en materia contencioso-administrativa. En esta ocasión debo limitarme a la exégesis del precepto constitucional sin entrar en otras consideraciones históricas, que por cierto ya fueron expuestas por otros autores con todo rigor y profundidad 4.

En relación con el tratamiento constitucional del Consejo de Estado se ha destacado la permanencia del precepto que ahora se considera 5 desde que se inició el proceso de elaboración de la C.E. 6 y que, si bien es cierto que ni la existencia ni la pervivencia del Consejo de Estado necesitan del apoyo constitucional, también lo es la vigencia de una tradición que arranca de la Constitución de 1812. Por Page 609 ello, en una Constitución prolija como la nuestra, esa referencia al Consejo de Estado no es ociosa, máxime si media una intervención constitucionalmente preceptiva, como la prevista para controlar el ejercicio por las Comunidades Autónomas de las funciones delegadas por el Gobierno 7. Pero con refrendo constitucional o sin él -se indica-, el Consejo de Estado no pue-de ser hoy sino un cuerpo consultivo (supremo o no) en asuntos de gobierno y administración. Y esto es lo que, desgraciadamente, no queda claro en el artículo 107 C.E. 8.

IIEl Consejo de Estado como organo de la administracion del estado

La C.E. estructura el Consejo de Estado como un órgano en sentido técnico, como centro al que se atribuyen unas competencias. Frente a su definición tradicional como "cuerpo" consultivo, que se iniciara con la Ley de 17 de agosto de 1860, Orgánica del Consejo de Estado, la C.E. utiliza expresamente el término "órgano"9. Considero justificada esa modificación terminológica en cuanto aclara la posición y significado propio de los medios personales del Consejo de Estado. Si propiamente fuera un cuerpo, el Consejo de Estado quedaría configurado a manera de unión de las personalidades que le sirven; pero en cuanto el Presidente y los Consejeros figuren como titulares de los respectivos órganos integrantes del Consejo de Estado, tal como sucede realmente, éste será un órgano complejo en su más estricto sentido y no un cuerpo.

El carácter de órgano complejo que se atribuye al Consejo de Estado está presupuesto en la misma C.E., en cuanto remite su composición a la correspondiente ley orgánica. Pero el aspecto de más interés es el de su colegialidad, condición que es inherente a los Consejos y que suele determinar, en principio, una cierta complejidad 10. Sin entrar en la consideración genérica del"colegio", me limitaré a significar que, como se ha observado, el colegio se cualifica como una organización titular de competencias y como centro de imputación de una pluralidad de intereses, de tal manera que los componentes del colegio son institucionalmente portadores de intereses determinados, sin que tales unidades se confundan con las personas físicas incardinadas en el colegio 11.

La C.E. atribuye al Consejo de Estado el carácter de "supremo órgano". Esta Page 610 cualificación no está motivada por consideraciones de índole histórica o tradicional, sino por la necesidad de precisar su localización en el seno de la organización y los efectos de su actividad.

La posición del Consejo de Estado es suprema dentro de su orden, es decir, en el ámbito peculiar de los órganos no decisorios. Esta supremacía del Consejo de Estado respecto a otros órganos consultivos y de control de la Administración pública no es sino la manifestación del principio jerárquico en este sector. Aun cuando de dichos extremos me ocuparé después, quiero señalar ahora que la indicada posición o nivel del Consejo de Estado determina alguna de las condiciones para el ejercicio de las competencias consultivas, ya que los asuntos en que hubiera dictaminado el Pleno del Consejo de Estado no podrán remitirse a informe de cualquier otro cuerpo u órgano de la Administración del Estado 12, según corrobora el artículo 2.4 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado (en adelante L.O.C.E.).

La calificación del Consejo de Estado como órgano "consultivo" se utiliza en el artículo 107 C.E. para determinar su ámbito competencial. En términos generales, lo consultivo se manifiesta como actividad auxiliar que implica emisión de juicios sobre las materias sometidas a examen y el ofrecimiento de la solución aplicable a las cuestiones planteadas. La actividad consultiva presenta diversas e importantes manifestaciones en el Derecho público (Derecho constitucional, Derecho administrativo, Derecho procesal), habiéndose hablado incluso de una función consultiva, diferenciable de las otras funciones del Estado.

A diferencia de lo previsto en otros ordenamientos e incluso de nuestras anteriores regulaciones del Consejo de Estado, las competencias que la C.E. atribuye a este órgano son puramente consultivas 13. Cierto que la C.E. se remite a una ley orgánica reguladora de la competencia del Consejo de Estado, entre otros varios extremos; pero en cualquier caso debe tenerse presente que nuestra Constitución ha delimitado el ámbito competencial del Consejo de Estado en cuanto viene a caracterizarlo como órgano consultivo 14, lo que viene a excluir la posibilidad de que por ley orgánica se atribuyan competencias de naturaleza no consultiva 15.

Pero la circunstancia de haberse configurado el Consejo de Estado a la manera de órgano exclusivamente consultivo no implica su reducción a mero ele- Page 611 mento staff más o menos complejo, ya que, mediante declaraciones de juicio, los órganos consultivos pueden revelarse también como instrumento para el ejercicio de la actividad de control 16. En los supuestos a que ahora me refiero no deja de actuar el Consejo de Estado como órgano consultivo, estructurándose formalmente su dictamen en los propios términos del acto de asesoramiento. En estos casos, sin embargo, presenta el dictamen un rasgo especial que le cualifica o singulariza dentro del género de los actos consultivos.

El rasgo distintivo a que acabo de referirme se concreta en la exigencia legal de que el dictamen sea favorable para que el órgano consultante pueda pronunciarse en un determinado sentido. Así resulta que si el procedimiento final constituye un acto de control, la intervención del Consejo de Estado tendrá un sentido negativo, lo que se manifiesta en el carácter obstativo de su juicio 17.

Por no ser cuasi-vinculante u obstativo el dictamen previsto en el artículo 153.b) C.E., ha de considerarse dicho acto como de mero asesoramiento. Ello es así por cuanto el precepto constitucional de referencia se limita a disponer que el control del ejercicio de funciones delegadas a que se refiere el artículo 150.2 C.E. será ejercido por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado. Al no cualificarse los efectos del dictamen habrá de entenderse que no es vinculante 18. Actuará el Consejo, por el contrario, como instrumento mediato de control en los supuestos contemplados por el artículo 102 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ya que el ejercicio del control o revisión por el órgano consultante queda supeditado a la previa emisión de un dictamen favorable.

Después de cuanto acabo de indicar considero necesarias unas precisiones en torno a la naturaleza de los actos emanados por el Consejo de Estado en tales su-Page 612 puestos. Estos actos no pueden ser enmarcados en el ámbito de los actos de control propiamente dicho, por ser, en realidad, previos a la decisión final que entraña cualquier actividad de control. En tal sentido ese parecer constituye una modalidad específica del acto consultivo; modalidad que funcionalmente se caracteriza por su finalidad preparatoria del acto propiamente de control a emanar de órgano distinto 19.

El precepto constitucional que se comenta parece vincular de alguna manera al Consejo de Estado con el Gobierno, en cuanto viene a configurarlo como supremo órgano consultivo del Gobierno. La dicción del artículo plantea dos órdenes de problemas: el de la reacción funcional que deba mediar entre Gobierno y Consejo de Estado, por una parte, y, de otra, el concerniente al encuadramiento del supremo órgano consultivo.

La primera cuestión se planteó en los debates del Proyecto de Constitución, cuando se discutió si el Consejo debería ser definido como"supremo órgano consultivo en asuntos de gobierno y administración", o bien como"supremo órgano consultivo del Gobierno". Esta...

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