La articulación entre las Comunidades Autónomas y los Municipios
| Autor | Enrique Orduña Rebollo |
| Páginas | 647-702 |
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El camino iniciado a fines de 1975 para la recuperación de las libertades públicas y la transformación del Estado centralista y unitario en un modelo descentralizado y autonómico, tuvo su meta tres años más tarde con la promulgación de la Constitución española de 1978, a partir de la cual comenzaría una nueva andadura en paz y democracia, que consolidaría el Estado de las Autonomías. Exclusivamente desde una perspectiva territorial y superando el plazo fijado de 1978, hasta que el Estado autonómico fue realidad, intentaremos hacer la descripción de dicha estructura a partir del Texto Fundamental de 1978.
Existe una inequívoca declaración de la unidad de España en el artículo segundo de la Constitución, al fundamentarse, precisamente, ésta en la unión indisoluble de la Nación española, al tiempo que «reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas». Importante precepto en el que debe entenderse se encuentra la base de toda la estructura espacial del Estado, deducida del reconocimiento de la realidad autonómica de los diversos territorios que integran la Nación.
El desarrollo de los principios del Título Preliminar de la Constitución en 10 que se refiere a la Organización Territorial del Estado, está contenido en el Título VIII de este mismo enunciado, e integrada por municipios, provincias y las Comunidades Autónomas que pudieran constituirse, a todas las cuales se les reconoce expresamente «autonomía para la gestión de sus respectivos intereses».
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La Constitución garantiza la autonomía de los Municipios, se les reconoce la personalidad jurídica y sus órganos de gobierno y administración: concejales y alcaldes son elegidos por sufragio universal libre, secreto y directo. Simultáneamente determinadas competencias referidas a la organización municipal que hasta entonces habían sido ejercidas por el Estado, de acuerdo con el artículo 148.1.2.a podían ser asumidas por las Comunidades Autónomas, concretamente «Las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y en general las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre Corporaciones Locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local», preceptos que serían recogidos posteriormente en todos los Estatutos de Autonomía.
Este reconocimiento constitucional fija los principios generales que regulan la instancia municipal española, desarrollada posteriormente por la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, que considera a los Municipios como «entidades básicas de la organización territorial del Estado» (arts. 1 y 11), dotados de tres elementos imprescindibles para su existencia: el territorio, la población y la organización. El primer elemento está constituido por el término municipal, espacio en el que el Ayuntamiento ejerce sus competencias, mientras que la población la forman todos los residentes en el Municipio. De acuerdo con lo dispuesto en la Constitución (art. 148.1.2.a), la creación o supresión de municipios o la alteración de los términos municipales se remite a la regulación de la legislación de las Comunidades Autónomas sobre Régimen Local, procesos en los que resulta obligada la audiencia de los Municipios afectados y el dictamen del Consejo de Estado.
Entramos aquí en uno de los aspectos más conflictivos de la organización municipal española con la supresión o la creación de municipios, cuestión que ha sobrepasado los ámbitos doctrinales para entrar en los sociales y constituir uno de los problemas más graves del principio de Organización Territorial del Estado, motivado por la existencia de más de 8.000 municipios con el riesgo manifiesto de aumentar el número, producto de segregaciones reivindicativas a consecuencia de fusiones o agrupaciones forzosas sucedidas principalmente en períodos autoritarios. Para emitir cualquier juicio debemos recordar que actual-mente el número de municipios por tramos de población, es la siguiente:
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El cuadro se ha elaborado con los datos facilitados por Instituto Nacional de Estadística, correspondientes al Avance del Censo de Población del año 2001, elaborados en noviembre de 2002, aunque aún no se considera oficial. Habría que completarlo con dos datos más, sobre un total de 8.108 municipios, sólo seis superan los 500.000 habitantes, y de el10s como sabemos, únicamente Madrid y Barcelona están por encima del millón y por el tramo más bajo 5.873 municipios no superan los 2.000 habitantes en su término, el 82 por 100 del total nacional.
En cuanto a la población que habita en estos municipios clasificados en tramos de población, las cifras son igualmente preocupantes, pues si en los municipios menores de 100 habitantes, que se rigen por el sistema de Concejo Abierto hay 60.396 habitantes, esta cantidad se incrementa hasta llegar a 2.997.457 el total de los ciudadanos que residen en municipios menores de 2.000 habitantes, el 7,5 por 100 de la población española. El detalle del número de habitantes según el tamaño de los municipios, tomado del mismo avance del Censo es la siguiente:
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Fuente: Avance del Censo de Población de 2001, Madrid, INE, 2003. Elaboración propia.
Ello configura un problema no sólo de compleja solución, sino difícil de entender para mentes racionalizadoras, asentadas en las urbes y que o bien desconocen la realidad socio-cultural del mundo rural o si la conocen tratan de redir.:lirla por un regeneracionismo confundido. Pero al tiempo se produce una grave situación real de emigración hacia las zonas urbanas, de envejecimiento de los habitantes de las áreas rurales y una despoblación lenta pero inexorable al no haber prosperado los intentos de fijar población en amplias zonas rurales, principalmente de Castilla y León, Aragón, parte de Galicia y otras áreas del norte peninsular. Los proyectos para restaurar estos Municipios producirán resultados a medio plazo, pero en la actualidad aún están en fase inicial. Ofertas como el turismo rural, el conocimiento del medio ambiente natural, o la explotación del rico patrimonio histórico artístico son iniciativas que en el futuro se consolidarán y resultarán muy positivas. Pero mientras tanto esta corriente migratoria continúa como se puede observar en las sucesivas series de las revisiones del Padrón de Habitantes, correspondientes a los úl.timos diez años.
Ante esta situación a nadie se le oculta que los municipios menores de 1.000 habitantes e incluso otros de más población no tienen capacidad suficiente para prestar los servicios mínimos previstos por la Ley, 10 que nos lleva a constatar que existe una posible quiebra del principio de igualdad entre los habitan-649
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tes de aquellos y los de la urbe, pero además el futuro como hemos indicado no es precisamente esperanzador. Hay que abordar en los próximos años la solución a esta grave situación, que puede llevar incluso a la reforma del propio mapa municipal, aunque, por otro lado debe hacerse un esfuerzo para compatibilizar instituciones, tradiciones y costumbres firmemente arraigadas con principios de eficacia y realismo. Debería abrirse un profundo debate en el que participasen los partidos políticos, las fuerzas sociales y económicas y desde luego los ciudadanos afectados, para llegar a acuerdos consensuados que pongan remedio a la situación. Quizá a partir del marco de los respectivos Pactos Locales fuese la ocasión para buscar las soluciones. En este caso debe entenderse que las Comunidades Autónomas por sus competencias tendrían que asumir un importante papel en el debate y en el posterior desarrollo legislativo de los acuerdos, pero el papel clave para convertir los proyectos en realidades quedará supeditado al esfuerzo de las Diputaciones provinciales.
Se ha comprobado que cualquier proyecto que suponga la reducción de municipios, de forma no voluntaria, está llamada al fracaso y a la generación de conflictos y enfrentamientos indeseables. Ahora bien si hacemos esta manifestación en contra de la supresión de municipios, basada en la percepción de la realidad de los municipios pequeños, no podemos por menos, de estar en contra de la creación de nuevos municipios, salvo casos excepcionales como en su día fue la segregación de Torremolinos de Málaga. Por ello resulta muy acertado el criterio del legislador cuando expresamente para estos casos, dispone que sólo podrá realizarse cuando los núcleos de población estén territorialmente diferenciados, no valdría por ejemplo la separación de una calle, aunque sería más discutible una autopista o una moderna vía del tren de alta velocidad que separan materialmente el territorio a uno y otro lado de su trazado.
Además es requisito indispensable que los Municipios...
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