La reforma del artículo 135 de la Constitución Española: efectos y consecuencias jurídicas de la reforma
| Autor | Félix Daniel Martínez Laguna |
| Cargo | Estudiante de sexto curso de la doble Licenciatura en Derecho y Administración y Dirección de Empresas |
| Páginas | 119-140 |
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El artículo 135 de la Constitución Española se encuentra integrado en su Título VII, de Economía y Hacienda, en el que se establece el marco básico de regulación del funcionamiento del sistema económico de la nación y donde, en suma, se reconoce la significación esencial del sistema de gastos e ingresos del Estado. En concreto, el artículo 135 de la Constitución regula con dos sucintos apartados, pero no por ello carentes de contenido, el sistema de endeudamiento público del Estado.
La constante necesidad de financiación del gasto público y la imposibilidad de cobertura a través del instrumento fundamental de financiación, esto es, el tributo, ha llevado históricamente a las distintas administraciones a verse en la necesidad de recurrir al auxilio de ingresos de carácter no tributario y, en definitiva, a la asistencia de la voluntad de los agentes privados1. Como no podía ser de otra forma, y teniendo en consideración las condiciones del mercado en que actualmente se desarrolla la economía, la confianza, la garantía y la seguridad van a ser piezas fundamentales para entender esta regulación. Conocida la constante disminución de los ingresos tributarios, la necesidad de endeudamiento -considerada pretéritamente como vía extraordinaria de financiación frente al tributo2- adquiere mayor relevancia.
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La necesidad imperante de acudir a la solicitud de ingresos no tributarios, por lo que consideramos una mala gestión de la capacidad tributaria del Estado y una mala técnica legislativa requiere, como hemos señalado, de ciertas garantías. El artículo 135 de la Constitución, en una primera aproximación, puede representar un intento por consagrar, vía norma superior, la garantía de devolución de aquel dinero tomado a préstamo y de los intereses propiamente generados3. Se puede apreciar sin mucha vacilación una realidad innegable: la Deuda Pública supone un ingreso para el erario público pero, a su vez, un compromiso de gasto que tendrá que ser satisfecho en el futuro.4 Dadas estas notas, a continuación se procederá a hacer un análisis preliminar, no muy extenso, del contenido y alcance de la regulación del ya antiguo artículo 135 de la Constitución5.
El primer apartado del artículo 135 de la Constitución disponía que "el Gobierno habrá de estar autorizado por ley para emitir Deuda Pública o contraer crédito ". Esta redacción, no exenta de problemas y sobre los cuales se harán las oportunas reflexiones en líneas sucesivas, establece una reserva de ley en materia de endeudamiento público. El necesario compromiso de gasto que se adquiere con este tipo de financiación extraordinaria nos lleva a poner de manifiesto la necesidad de que el poder que resulta representante máximo de la soberanía de la nación se manifieste6, siendo esta la idea fundamental que subyace en este precepto. Sin embargo, la doctrina ha considerado que la trascendencia jurídica de este apartado primero no queda restringida a este apunte, habiendo destacado dudas de aplicación con respecto a qué entender por ley, qué entender por Gobierno y cuál es la amplitud terminológica, jurídica y conceptual de emitir. Por cuestiones de espacio no
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nos resultará posible atender a todo este debate doctrinal, pero sí que se analizarán aquellos aspectos que se consideren más relevantes y que tengan relación con la reforma constitucional objeto de estudio.
Alejándonos momentáneamente de esta regulación, el apartado segundo del artículo 135 de la Constitución disponía que "los créditos para satisfacer el pago de intereses y capital de la Deuda Pública del Estado se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de los presupuestos y no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión ".
Es innegable que entre el Estado emisor de Deuda Pública y el suscriptor de la deuda existe una relación en la que el Estado toma capitales a préstamo comprometiéndose a la devolución de ese capital más los intereses estipulados en la emisión. Parece lógico considerar que el potencial suscriptor no llegará a serlo efectivamente si no existen una serie de garantías en el sentido antes referido. Así, la Constitución Española consagra la voluntad máxima del Estado en la satisfacción del compromiso que asumió al emitir Deuda Pública, siendo esto lo que representa este segundo apartado del artículo 135. Esta voluntad se identifica con la obligación de consignar en el estado de gastos de los Presupuestos Generales del Estado para cada ejercicio las cantidades que deban ser satisfechas de capital e intereses derivados de emisiones de Deuda Pública en ejercicios anteriores. Esta previsión ha sido denominada por la doctrina como principio de inclusión presupuestaria automática7. Será necesario un comentario detallado sobre los supuestos que contenía y mantiene la norma.
Haciendo una lectura separada de los dos apartados del precepto se podría entender que el primero de ellos supondría una garantía para el conjunto del Estado -haciendo referencia a los intereses y derechos del Estado en sentido amplio- y confiriendo al contribuyente -sobre el que recaerá finalmente el sustento del gasto- la tranquilidad por la actuación de aquel poder que mantiene su representación y tutela sus intereses8, mientras que el segundo de los preceptos se podría considerar como una garantía al suscriptor de Deuda Pública, necesaria previsión para el mantenimiento de una política de endeudamiento que consiga mitigar los defectos de financiación para la cobertura de gasto. Sin embargo, de la interpretación de este segundo apartado se puede extraer, asimismo, una garantía para el propio Estado, pues se permite desconocer la inclusión automática en el estado de gastos, cuando el contenido del Presupuesto, en esta materia, no se ajuste a las condiciones de la ley de emisión de Deuda. Una ley de emisión que dependiendo de la categoría interpretativa apelada puede
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ocasionar más de un trastorno a esta finalidad garantista sobre el "servicio de la deuda"9, como a continuación se detallará.
Las líneas anteriores han pretendido conformar una primera aproximación, a grandes rasgos, de la regulación constitucional en materia de Deuda Pública y los problemas que se derivan de la misma en virtud del antiguo artículo 135 de la Constitución. En líneas sucesivas se abordarán los contenidos de la reforma constitucional y la resolución, o falta de la misma, de los problemas que ha suscitado el texto constitucional.
En primer lugar, creemos adecuado afirmar nuestra conformidad con el emplazamiento de la reforma, en tanto que no encontramos otro precepto constitucional en el que se pudieran albergar las nuevas previsiones constitucionales10. Esto no puede ser considerado óbice para realizar las oportunas reflexiones sobre la trascendencia jurídica que pueda implicar esta modificación. A continuación se procederá al análisis y comentario de los nuevos apartados del artículo 135 de la Constitución, de aquella manera que consideramos mejor para su estudio, centrándonos en los aspectos más relevantes.
Los apartados 1 y 2 del nuevo artículo 135 establecen lo siguiente:
"1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.
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2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros.
Una Ley Orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario".
En estos dos nuevos apartados se introducen determinados conceptos y alusiones desconocidos por la Constitución, que no por el ordenamiento jurídico en su conjunto. Así podemos destacar el principio de estabilidad presupuestaria, el déficit estructural y la especial mención a las Comunidades Autónomas.
Uno de los primeros antecedentes de control presupuestario que puede observarse en el ámbito europeo es el artículo 104 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea11, donde se reconoce un objetivo relacionado con políticas económicas que garanticen el equilibrio en la balanza de pagos de cada Estado miembro.12 Sin embargo, no es hasta la consolidación del Tratado de Maastricht, sucesor del anterior, donde se manifiesta la concreción de esa preocupación aparentemente vaga del texto de 1957. En concreto, el mismo artículo...
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