Las áreas metropolitanas entre la esperanza y la aporía

AutorAlfonso Pérez Moreno
CargoCatedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Sevilla
  1. INTRODUCCION

    Los efectos impeditivos de las tensiones políticas radicalizadas. Fórmulas superadoras posibles.

    Una meditación sobre el actual desarrollo de las Areas Metropolitanas tanto en los países que iniciaron la aplicación de fórmulas institucionales «ad hoc», como en los que se le han dado acogida general o especial en fecha reciente- como es el caso de España, en la Ley Básica de Régimen Local (LBRL) 1985 -, conduce a una incertidumbre. Puede afirmarse que las Areas Metropolitanas están en la encrucijada de tensiones diversas, que es un fenómeno desigual y difuso, y que se encuentra entre la aurora y el ocaso, entre la esperanza y la aporía.

    La realidad, por un lado, demuestra la necesidad objetiva de aplicar la técnica jurídica para la solución del problema, cada vez más intenso y extendido, de organizar la solidaridad interadministrativa superando la simple concurrencia yuxtapuesta de las instituciones administrativas heredadas, allí precisamente donde la vida social fluye por encima de términos y circunscripciones, creando un tejido de interdependencias múltiples.

    Pero esa necesidad objetiva apremiante no puede satisfacerse tan sólo con un tratamiento de ingeniería jurídica operando desde una institución clara, definida y supraordenada, porque las fórmulas de Areas Metropolitanas son complejas, difusas y están expuestas a tensiones políticas esenciales- como la garantía constitucional de la autonomía de los Entes administrativos preexistentes- o coyunturales, como son las tensiones derivadas de los resultados contingentes del pluralismo político.

    Interesa, por tanto, más que detenerse en el estudio estático de las posibles fórmulas institucionales de Areas Metropolitanas (ingeniería jurídica), ocuparse de diagnosticar: las causas del referido estado de incertidumbre y las condiciones precisas para la virtualidad y funcionalidad de las fórmulas institucionales; es decir, hay que revisar la filosofía de la institución.

    Desde esa perspectiva, vamos a tratar de sintetizar el marco en el que se incardinan actualmente las Areas Metropolitanas y la significación de las mismas en las ordenaciones jurídicas recientes; utilizando, finalmente, el método del caso para contemplar el fenómeno desde la legislación de Andalucía, y el supuesto de la «Bahía de Cádiz».

  2. EL NUEVO MARCO SOCIOECONOMICO, POLITICO Y JURIDICO DE LA REGULACION DE LAS AREAS METROPOLITANAS

    Existe un nuevo marco general en el momento de la acogida legal de las Areas Metropolitanas como Entidades administrativas posibles tanto en España (1985), como creemos que también en Italia (Ley 142, 8 junio 1990, de Ordenamiento de las Autonomías Locales).

    No es sólo el cambio histórico normal acaecido desde aquellas primeras aplicaciones de la Oficina Federal del Censo, en 1910, del concepto «distrito metropolitano» en EE.UU., ni tampoco desde la aprobación de la London Government Act de 1963 (Area Metropolitana del Gran Londres, recientemente extinguida, por cierto). Nos referimos a una mutación que ha producido un cambio radical porque ha afectado a la estructura misma del Estado, del «sistema de Administraciones Públicas», del sentido constitucional de las garantías autonómicas y de la participación de los ciudadanos, de la normalización total de las relaciones interadministrativas, de las funciones de las grandes ciudades y aglomeraciones urbanas en el conjunto de la CEE y en su proyección mundial.

    Comentaremos, seguidamente, algunos de estos factores del cambio.

    1. Las transformaciones de las funciones de las ciudades y aglomeraciones urbanas. De la tradicional carencia de una institucionalización administrativa suficiente a la creación de una constelación difusa de Entidades.

      Ha sido una constante la carencia de instituciones administrativas capaces de satisfacer las transformaciones de las ciudades y la emergencia de las conurbaciones. Desde los modelos uniformistas de Municipios ha sido imposible dar satisfacción a las necesidades de supraordenación de estructuras comprensivas de varios grupos de población interrelacionados. El esquema del mapa administrativo español era un punto central situado en Madrid desde el cual salían líneas rectas- como rayos del sol- que comunicaban con cada una de las Provincias y de los Ayuntamientos. Sin embargo, era casi imposible el trazado de líneas directas entre las Provincias o entre los Municipios. Los términos municipales y provinciales funcionaban a manera de fronteras administrativas inaccesibles. Sólo mediante un Derecho excepcional o en virtud de Leyes especiales fue posible cambiar puntualmente aquella rígida estructura, animada por cierto desde la radical aplicación de un principio de unidad política.

      Las primeras experiencias de Areas Metropolitanas giraron en tomo a grandes ciudades y su entorno inmediato como reto urbanístico. Bajo la imagen de «núcleos de población» necesitados de una planificación, urbanística y una coordinación de servicios se traslucía una concepción cerrada y cuantitativa de la conurbación de base. Esta situación permaneció inalterable hasta la promulgación de la Ley Básica de Régimen Local en 1985, en la que se acoge como posibilidad general, aunque pendiente de la legislación de las Comunidades Autónomas, la creación de Areas Metropolitanas. Sin embargo, actualmente se ha transformado la función de las grandes ciudades y aglomeraciones. Los economistas y expertos en ordenación del territorio vienen destacando que se ha potenciado el papel de las grandes aglomeraciones como centros impulsores del desarrollo económico. La sociedad europea, que es mayoritariamente urbana, se integra en 165 aglomeraciones principales (determinadas por la Délégation á l'aménagement du territoire et à l'action régionale, DATAR, en 1989, con referencia a la Europa de los doce, más Suiza y Austria). En ellas se han ido, sucesivamente, concentrando los grandes centros vitales desde el denominado «Gran polo del Norte»- que comprende el triángulo Londres, París y zona del Ruhr, en los años sesenta -, a la «Gran dorsal», configurada en los años setenta y ochenta- incluye sur de Alemania, Noreste de Francia, Suiza y Norte de Italia, Amsterdam, Frankfurt, Bruselas -, hasta su reciente ampliación al «Arco Mediterráneo Occidental». Destacan CUADRADO ROURA y RUIZ Navarro- de quien tomamos los datos expuestos -, cómo puede hablarse hoy de la ciudad como palanca de la vida económica al ser centro de información, lugar de contacto y prestadora de servicios cuaternarios (cultura y ocio); de tal manera que se «integra en un sistema productivo más complejo que apoyado en las telecomunicaciones extiende su red por todo un sistema mundial de ciudades». Precisamente la potenciación de las telecomunicaciones está permitiendo reducir en mejor progresión el tradicional infradesarrollo periférico. Estas circunstancias configuran la idea de la Europa de las Ciudades- Areas Metropolitanas.

      A la vez que se revalorizan las funciones de las aglomeraciones urbanas, los economistas destacan un cambio de enfoque en la nueva planificación que, aparte de actuar con técnicas más flexibles, pone su fuerza en la prospectiva. Se trata de explorar posibilidades de atracción de inversiones desarrollando una labor de «marketing del territorio».

      Estas nuevas circunstancias acentúan un concepto más cualitativo que cuantitativo de las Areas Metropolitanas, y reclaman una respuesta jurídica congruente. La que encontramos en la L.B.R.L. (arts. 3, 4.2 y 43) es difusa e insuficiente, y parece más atenta al pasado. La acogida de las Areas Metropolitanas se efectúa dentro de una constelación de «Entidades locales»- Comarcas, Mancomunidades, Consorcios- escasamente tipificadas y diferenciadas, que además se intentan articular en un «sistema de Administraciones Públicas».

    2. La implantación del «Estado compuesto» de Autonomías obliga a estructurar un «sistema» de Administraciones Públicas y ordenar las relaciones interadministrativas.

      En el Derecho anterior a la Constitución coexistían unas Administraciones Públicas- territoriales, institucionales y corporativas entre las cuales quedaban como a manera de espacios intersticiales no regulados. A partir de la Ley B. de R.L. (arts. 10, 55 y ss., especialmente el 57)- y, en su misma línea está la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, 1992 (arts. 4 a 10, siendo de destacar el reenvío del artículo 9 a la citada legislación básica de Régimen Local),- se ha descrito un conjunto de Administraciones- algunas de ellas escasamente tipificadas -, regulando con detalle aquellos vacíos normativos colaterales, mediante una nutrida ordenación de las relaciones interadministrativas. En el puzzle de piezas irregulares y sinuosas integrado por la nueva tipología de Entes administrativos es difícil la ubicación de cada una en el hueco pertinente. Las líneas centrales del trazado, que separan los campos del Estado y de las Comunidades Autónomas, están acentuadas con la grafía gruesa de la autonomía consagrada en la Constitución.

    3. Imperativos constitucionales; «jus cogens» y «jus dispositivum» en la creación de Entidades administrativas. La participación de los ciudadanos.

      La autonomía local, garantía institucional que la Constitución consagra, no alcanza a las Entidades locales distintas de la Provincia y el Municipio. Y, en todo caso, la asignación de competencias que se efectúe a aquellas Entidades contingentes, no puede desapoderar a los Entes necesarios, con autonomía garantizada. Junto a ese núcleo indisponible, hay que delimitar la competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas. El Tribunal Constitucional- principalmente ahora citamos la sentencia de 21 de diciembre de 1989- ha resuelto con cierta contundencia la «actio finium regundorum» competencial en esta materia en el sentido de estimar que las «otras Entidades locales» distintas de las Provincias, Municipios e Islas, presentan «un alto grado de interiorización autonómica, por...

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